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PONENCIA N* 30

Hacia un escenario de desastre medioambiental minero en Argentina

 Nicolás Gutman Guilis
 *Nicolás Gutman, es licenciado en Ciencia Política por la Universidad de Buenos Aires y Magíster en Economía y Políticas Públicas por George Mason Univesity, Virginia, Estados Unidos, actualmente se desempeña en la función pública y como profesor en la Maestría de Derecho de la Universidad de Palermo

Desde fines de los años noventa, Argentina ha pasado de ser un país con actividad minera, a ser un país minero, atrayendo así las inversiones más importantes del sector destinadas a América Latina, región que a su vez se transformó en la mayor receptora de inversiones del sector desde comienzos de la década del noventa según un estudio de la CEPAL. Este cambio esta basado en nuevos métodos y tecnologías extractivas que permiten una minería aurífera en gran escala, a la que se le agregan en menor medida la extracción de plata, cobre, molibdeno y minerales estratégicos como el torio y el uranio, conjuntamente con metales denominados como “tierras raras” utilizados en la industria aeroespacial de los países desarrollados.

Pero fue a comienzos de la década de 1990 que se creó el marco jurídico que reflejara con la decisión política de hacer del Argentina un país minero ya que el código minero vigente hasta ese momento no se correspondía con el de la explotación a gran escala con las tecnologías modernas que han permitido la explotación de minerales en zonas que sin esta no hubiesen sido económicamente viables. Esta construcción jurídica se hizo dentro de la lógica neoliberal y la ortodoxia económica que marco la década de los años noventa en Argentina. 

La necesidad de actualizar el plexo normativo minero resultaba de la importancia económica y la urgencia de comenzar la explotación de las reservas mineras a gran escala, las que por su potencialidad y valor tienen dimensiones solamente comparables a los principales sectores tradicionales económicos del país y son el último gran recurso natural por explotar.

La aparición de nuevas tecnologías en las prácticas y métodos de extracción de minerales tal como se lleva a cabo en la actualidad, especialmente la minería llamada a “cielo abierto” y por lixiviación de cianuro que comienza a ser utilizada por primera vez a comienzos de los años setenta en los Estados Unidos; plantea complejos desafíos legales y normativos no solamente en lo que concierne a nuestra realidad local sino también en todos los países donde existe esta industria extractiva. 

Es en este contexto que varias reformas claves al Código de Minería, especialmente la ley Nº 24.196 de Inversiones Mineras y las posteriores leyes 24.224 de Reordenamiento Minero, 24.498 de Actualización Minera y 24.585 de Protección Ambiental en Materia Minera, son sancionadas para de este modo conformar el cuerpo normativo en el tema. A su vez, el Código fue reglamentado por el decreto 456/97.

El  dictado de estas normas tiene su correlato con el momento político que vivía el país; pero uno de los factores mas influyentes en el resultado fue que hasta varios años después de sancionadas estas leyes, no existía en el país ninguna explotación minera a gran escala, motivo por el cual existían pocos actores con un profundo conocimiento de la industria, así como también la ausencia de una verdadera disputa entre intereses diversos o aún contrapuestos como sucede en todos los sectores de la economía real que pudieran disparar una proceso de negociación política que a su vez se reflejarse en una ley mas equilibrada. Cabe considerar 1997, año en que entró en funcionamiento la mina Bajo la Alumbrera en la provincia de Catamarca como la fecha en que el país comienza a destacarse como un productor de relevancia de minerales a nivel mundial.

La creación del actual código minero es el reflejo de los intereses de unas pocas industrias extranjeras muy concentradas y con un alto poder de lobby y su correlato en el país de algunos gobernadores de provincias ricas en recursos mineros sumados a los recursos técnicos y financieros del Banco Mundial. El Banco a través de varios prestamos desde comienzos de los años noventa ayudaron a diseñar una estructura técnico-jurídica acorde a la explotación de los recursos con una mínima intervención y supervisión estatal, influenciando la redacción de leyes que son no casualmente muy similares a la de países del tercer mundo donde también se llevaron a cabo una “reconversión del sector” con apoyo del Banco Mundial.       

Conforme la legislación vigente, la industria minera es uno de los sectores productivos más favorecido en el trato impositivo de la República, gracias a que la ley 24.196 de Inversiones Mineras le otorga a las empresas mineras, entre otras varias ventajas,  estabilidad fiscal por treinta años, por lo que no podrán ver afectada su carga tributaria o arancelaria, disminuir sus beneficios, ni ver modificado su régimen cambiario pudiendo deducir del cálculo del impuesto a las ganancias el 100% del monto invertido en determinar la factibilidad de un proyecto que incluye las actividades de prospección, exploración, estudios especiales, planta pilotos e investigación. En el trato a las inversiones cuentan con exención del impuesto a la ganancia mínima presunta, devolución anticipada y financiamiento del I.V.A. además de  poder amortizar sus inversiones en infraestructura del impuesto a las ganancias; las empresas pueden transferir al exterior el capital y ganancias en cualquier momento y sin pagar cargas o impuestos sobre dichas transferencias, no debiendo liquidar divisas ni ingresar el 100% de lo producido por sus exportaciones al país.

Por la Resolución 112/2000 las empresas mineras están exentas de aranceles y tasas aduaneras, no debiendo pagar derechos de importación o de todo otro gravamen, derecho o tasa de estadística por la importación de bienes de capital, equipos o insumos. Estas empresas también se encuentran exentas del impuesto al cheque por el decreto Nº 613/2001 así como de la deducción del 100% del impuesto a los combustibles líquidos. Gracias al acuerdo Federal Minero Ley 24.228 los estados Provinciales y Nacional acuerdan  eliminar todo gravamen y tasa municipal e impuesto a los sellos y se encuentran a diferencia de otros sectores de la economía altamente rentables favorecidas por la exención de retenciones a las exportaciones.

Las mencionadas ventajas impositivas sólo pueden ser aprovechadas por empresas privadas y, en prácticamente todos los casos, con algunas puntuales excepciones, éstas son de origen extranjero en virtud de que el Estado se encuentra inhibido de explotar directamente sus propios recursos minerales. Según el Art. 22 del Capítulo VI del la ley de Inversiones Mineras N. 24.196, “Las provincias que adhieran al régimen de la presente ley y que perciban regalías o decidan percibir, no podrán cobrar un porcentaje superior al tres por ciento (3%) sobre el valor "boca mina" del mineral extraído”.

Considerando el marco jurídico mencionado se puede hacer un cálculo aproximativo de los beneficios para el país de las inversiones dirigidas a la explotación de los recursos minerales. En este sentido, si se tiene en cuenta que las empresas se encuentran exentas de prácticamente todo tipo de gravámenes provinciales y nacionales, que pueden liquidar el total de las ganancias en el exterior y que a su vez pueden importar todos los insumos y bienes de capital necesarios libremente pagando una regalía de un máximo del 3% del valor de los recursos en boca de mina, las inversiones dejan en el país, además de la mencionada regalía, el costo de la mano de obra local más una actividad económica generada con la compra de insumos provistos por empresas locales, beneficios que son muy marginales respecto del valor de los recursos extraídos.

El control de las industrias de tipo extractivo es muy difícil de llevar a cabo en cualquier lugar del mundo; pero en Argentina esto se ve ampliado por la escasez de los recursos financieros y humanos además del conocimiento técnico y científico necesarios para supervisar cientos de proyectos a largo de todo el país.

A modo de ejemplo, la aduana no tuvo durante casi una década desde la entrada en vigencia de las mencionadas leyes 24.196 y 24.224 un simple laboratorio para determinar la cantidad de minerales que eran efectivamente sacados del país remitiéndose a tal efecto a la declaración presentadas por las empresas hechas en laboratorios extranjeros. De más esta concluir que si existe esta desaprensión para el control financiero de los recursos, difícilmente exista la voluntad política para controlar en el terreno proyectos que están entre las industrias de intervención ambiental más complejas. Debido a que la autoridad de aplicación en la mayoría de los casos son detentados por las provincias en las que se encuentra el mineral y por la Secretaría de Minería de la Nación, y considerando que el valor de los metales en cada mina puede fácilmente superar los cientos de millones de dólares; llegar a un proceso de regulación y control efectivo esta seriamente comprometido, máxime al tener en consideración que el valor de los recursos explotados en manos de dos o tres empresas privadas puede equiparar con facilidad al producto bruto anual de una provincia. 

Actualmente las grandes explotaciones existentes y la mayoría de las que entrarán en funcionamiento y que hoy están en período de exploración, prospección o peticionando su autorización para comenzar a funcionar tienen en común que son minas a cielo abierto y que utilizan el método de lixiviación con soluciones de cianuro. Sintéticamente, este proceso consiste en remover diariamente cientos de miles de toneladas de tierra con dinamita creando grandes cráteres en la tierra que pueden llegar a tener kilómetros de ancho y profundidad, y regando la tierra extraída con solución de cianuro, que amalgama el metal separándolo así de la roca para después ser recuperado por un proceso electroquímico.

En Canadá y Estados Unidos, ambos países con una extensa tradición minera y donde existe la mayor cantidad de datos disponibles sobre la industria, ésta genera aproximadamente más de dos millones de toneladas diarias de desechos sólidos en el primer caso, lo que en el período de un año totaliza más de 650 millones de toneladas, o el equivalente a veinte veces todos los desechos producidos en el mismo período por todos los hogares, industrias y comercios del país combinados. En el caso de los Estados Unidos, la cifra asciende a 1.7 mil millones de toneladas o aproximadamente diez veces el total de los desechos de todas las ciudades del país.  

Estas cifras dimensionan el desafío que implica el manejo de una cantidad de desechos de esta magnitud, y sí bien actualmente el sector minero en Argentina es menor a la de los países citados, la generación de desechos sólidos aumentará exponencialmente a medida que entren en funcionamiento nuevos proyectos, máxime teniendo en consideración que las inversiones y proyectos se cuadruplicaron desde 2003 hasta la fecha y que solamente en 2006 entraron en funcionamiento dos de las mayores explotaciones auríferas a cielo abierto del mundo en la Cordillera.

En la explotación a cielo abierto el impacto ambiental producido puede tomar muchas formas, pero el más preocupante es la contaminación de ríos, lagos y cursos de aguas con químicos, metales pesados o por drenaje acido en los cuales una vez que comienza el proceso de contaminación, detener y reparar los daños causados al ambiente o a las comunidades cercanas, es extremadamente difícil y los costos pueden en muchos casos ser millonarios.

Es la capacidad de la minería a cielo abierto de contaminar en gran escala lo que produce que alrededor del mundo una cada vez mayor confrontación entre las comunidades cercanas a los emprendimientos y los intereses de las empresas. Los temores de las poblaciones y comunidades cercanas a los emprendimientos mineros no es infundada: los accidentes producidos desde que comenzó la extracción de oro, cobre y otros minerales utilizando los métodos de lixiviación con cianuro han sido frecuentes, y en muchos casos con resultados de catástrofes ambientales como los ocurridos en Rumania, Guyana o Filipinas en los últimos.

Sin embargo y a pesar de dicha situación en la legislación federal el público no tiene oportunidad para opinar u objetar la decisión de aprobar o rechazar un Informe de Impacto Ambiental. A nivel provincial, el caso de Mendoza es ilustrativo de la situación. En esta provincia la Ley provincial N 5061 de Ecología, Preservación, Conservación, Defensa y Mejoramiento del Ambiente (B.O. 22/02/1993) prevé la realización de audiencias públicas en las evaluaciones de impacto ambiental, pero no es aplicable en materia minera debido a la adhesión de la provincia a la Ley Federal de Minería N 24.585 que no las contempla. El Ministerio de Medio Ambiente las quiere imponer pero la Secretaría de Minería se opone. A la fecha no hay fallos jurisprudenciales que diriman esta distinta interpretación entre órganos estatales

El hecho de que en Argentina la legislación no prevea canalizar las voces e inquietudes de la población en la aprobación de los proyectos mineros, exaspera aún más las relaciones entre las empresas, los diferentes estamentos gubernamentales involucrados y la sociedad civil. Mas grave aún es que la ley solo contemple a la Secretaría de Minería de la Nación como autoridad de aplicación en prácticamente todos los aspectos relacionados, inclusive a los que deberían quedar bajo la esfera de la Secretaría de Medio Ambiente tanto provinciales como la de Nación, máxime teniendo en cuenta la probada falta de independencia política y financiera de la Secretaría de Minería respecto de las empresas a las que debe controlar.  

Esta es una situación de extrema preocupación ya que los costos de no reglamentar y supervisar el impacto ambiental en el terreno desde el comienzo de las operaciones, son muy altos y, como sucede en varios países, terminan siendo cubiertos por el Estado con dinero de los impuestos provenientes de los ciudadanos. Cabe tener en cuenta que la rehabilitación de suelos contaminados, ríos o aguas subterráneas implican años de trabajo y costos multimillonarios, en tanto la detección de los procesos de contaminación pueden aparecer muchos años después de terminada la explotación, dificultando seriamente que quienes contaminan puedan ser responsabilizados por su accionar. 

La Ley de Inversiones Mineras 24.196 en su articulo XXIII del Capitulo VII referido a la “Conservación del Medio Ambiente”, establece: “A fin de prevenir y restaurar los impactos ambientales de las actividades mineras, las empresas deben crear reservas especiales al efecto. El monto de la reserva anual queda a criterio de la empresa, sin embargo hasta un 5% de los costos agregados de operación son deducibles del impuesto a la renta”. Esta situación es espacialmente grave, y es conceptualmente contraria a lo que sucede en los países desarrollados y de larga trayectoria en materia de legislación en prevención y mitigación ambiental de la industria minera. En los países desarrollados con vastos recursos minerales, los permisos para la explotación están asociados a normativas para que las empresas puedan demostrar la capacidad financiera de hacerse cargo de las obligaciones de limpieza ambiental una vez que terminan de operar o lo que se denomina el “cierre de mina” lo que se encuentra débilmente previsto en nuestra legislación. Para ello, varios países prevén en su legislación que las empresas deban aportar a un fideicomiso manejado por un organismo estatal o conseguir un seguro en el mercado de reaseguramientos financieros. Estos últimos son cada vez más difíciles de conseguir por las empresas ya que operando bajo las reglas del mercado estos reflejan las altas probabilidades de contaminación, los altos costos asociados a esta y el alto riesgo incurrido en la actividad.

No es infrecuente que las grandes empresas mineras que operan en los países desarrollados, generalmente bajo normativas y leyes más estrictas que las contempladas en nuestro Código Minero vigente, utilicen mecanismos para desentenderse de sus obligaciones con el medio ambiente creando compañías subsidiarias, de forma de separar los activos valiosos de las empresas de los posibles pasivos, especialmente de los costos de limpieza medioambiental. De esta forma la subsidiaria se declara en quiebra cuando se acerca al agotamiento de los minerales en la mina, haciendo que los ciudadanos terminen siendo los responsables por la mitigación y reparación medioambiental futura. Este tipo de prácticas son llevadas a cabo en otros países por empresas que hoy operan en Argentina, sin embargo, este hecho no parece haber tenido incidencia en el diseño de los requisitos legales para el sector.  

No solo las características mencionadas de las explotaciones preocupan a las poblaciones y comunidades cercanas a estas, sino que también la minería a cielo abierto compite en la utilización de los recursos naturales disponibles con  las comunidades, especialmente por el agua.  Una mina puede consumir entre 50.000 y 300.000 litros de agua por minuto una vez en actividad, lo que supone que en zonas áridas y semiáridas donde hay una fuerte actividad minera, las comunidades se vean preocupadas por el acceso al agua y por la calidad y posible contaminación de sus fuentes, especialmente las napas y aguas subterráneas, en tanto que en los proyectos situados en la cordillera la preocupación está centrada en la contaminación de las nacientes de ríos y aguas de deshielo que son vitales para los campesinos por la posible depreciación del valor de las tierra. Asimismo, cabe considerar la afectación que se produce en las actividades  turísticas, agrícolas e ictícolas. 

De las experiencias de conflictos entre empresas y comunidades podemos aprender que la disparidad de poder entre las empresas extractivas y las poblaciones cercanas, especialmente en los países en vías de desarrollo, es muy desfavorable a estas últimas. Las industrias extractivas tienen  a nivel mundial un objetable record de fuertes conflictos entre sus intereses versus los derechos de las comunidades a un medio de vida, a ser escuchados, a un medio ambiente sano y a un consentimiento previo e informado sobre el destino de sus comunidades.

Es por esto que una legislación acorde con el bien público no puede ser tan permisiva en la reglamentación de las extrenalidades de la industria, teniendo en consideración la capacidad de contaminación de los recursos naturales del país que tienen los procesos modernos actuales. Ciertamente, es objetable que la legislación en el tema no contemple ningún tipo de proceso democrático por el que los que los ciudadanos afectados directamente por la extracción de los minerales puedan participar en las decisiones que afectaran indefectiblemente su futuro. 

En los países desarrollados de larga trayectoria minera,  los contribuyentes deben pagar miles de millones de dólares para mitigar y recuperar la contaminación de cientos de minas abandonadas y limpiar la contaminación producida por accidentes industriales prevenibles, tratando a perpetuidad las fuentes de agua potable, o dando por perdida toda vida acuática de lagos y ríos afectados. No aprender de lo que ya sucede en otras latitudes, sin adecuar la legislación actual creando controles técnicos efectivos e independientes, estrictos requisitos de solvencia técnica y financiera de quienes explotan nuestros recursos no renovables, y una adecuada participación de los ciudadanos en el proceso, sólo creará para el futuro una pérdida de nuestros recursos no renovables a favor de pocas empresas y un pasivo ambiental y pérdida de tierras y cursos de agua para las generaciones futuras.