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PONENCIA N* 11

Revisión y análisis de la legislación argentina en materia de derechos reproductivos

María Carla Bostiancic

SUMARIO:
I. Introducción. II. Los tratados internacionales con jerarquía constitucional. III. La legislación nacional: a) La ley 25.673/02 de Creación del Programa Nacional de Salud Sexual y Procreación Responsable; b) La ley 26.130/06 de Creación del Régimen para las Intervenciones de Contracepción Quirúrgica. IV. La legislación provincial: a) Evolución y aspectos relevantes de la legislación provincial sobre salud reproductiva; b) Provincias que adhirieron a la ley nacional 25.673; c) Legislación en materia de contracepción quirúrgica. V. Consideraciones finales.


RESUMEN:

Los derechos reproductivos son parte de los derechos humanos, y existen para garantizar el bienestar físico, mental y social de las personas en todos los aspectos relacionados con su sistema reproductivo, sus funciones y procesos.

En la República Argentina, estos derechos comenzaron a ser reconocidos normativamente a comienzos de la década de 1990. A nivel supra legal, los tratados internacionales con jerarquía constitucional incorporados a la Carta Magna en el año 1994, contienen referencias implícitas o expresas a los derechos reproductivos. A nivel legal, se sancionaron normas de carácter nacional y provincial. En el ámbito nacional, en el año 2002 y luego de una intensa actividad parlamentaria, se promulgó la ley 25.673 que dio creación al Programa Nacional de Salud Sexual y Procreación Responsable, lo cual fue seguido por la sanción en 2006 de la ley 26.130 que estableció un Régimen para las Intervenciones de Contracepción Quirúrgica. En el plano local, entre 1991 y 2004, se crearon normas reconociendo derechos en materia de procreación responsable en dieciséis provincias y en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires; asimismo, siete provincias adhirieron a la ley nacional 25.673, y otras ocho regularon la cuestión atinente a la contracepción quirúrgica.

Reseñado desarrollo normativo muestra un progresivo e indudable reconocimiento de los derechos reproductivos por la legislación de la República Argentina. Además, los derechos proclamados responden, desde el punto de vista bioético, a los a los principios de justicia, autonomía y beneficenciano maleficencia.

Sin embargo, existe una evidente inequidad en materia de salud reproductiva que surge de la desigual regulación de la cuestión en los distintos ámbitos provinciales, y la misma no ha podido ser saldada por los esfuerzos unificadores de las leyes nacionales 25.673 y 26.130. Resulta alarmante la situación de las provincias de Tucumán, Catamarca, San Juan y Formosa que aún no cuentan con ninguna ley sobre salud reproductiva. En torno al derecho vigente en materia de contracepción quirúrgica, inquieta la falta de claridad acerca de cuál es la normativa aplicable en las provincias, siendo que para algunos la ley 26.130 es de aplicabilidad automática en jurisdicciones locales, mientras que para otros es necesaria la adhesión provincial a fin de que la norma obligue a los estados provinciales. Asimismo, preocupa una realidad social y hospitalaria que muchas veces no es el reflejo de las ambiciones legislativas, y que amenaza con llevar al fracaso y tornar en meras declamaciones a muchos de los derechos reconocidos normativamente.

Todo esto nos lleva a reflexionar sobre la necesidad de que el Estado no asuma un rol meramente pasivo o de reconocimiento de derechos sino que, además, actúe garantizando el efectivo cumplimiento de los mismos. Hasta que ello no suceda, podremos tener muchas y hasta muy buenas leyes, pero éstas sólo serán el relato de una realidad que nacerá y acabará en su propia letra.

PALABRAS CLAVE:

Derechos reproductivos, República Argentina, tratados internacionales, legislación nacional y provincial.


I. Introducción

Los derechos reproductivos son parte de los derechos humanos, y existen para garantizar el bienestar físico, mental y social de las personas en todos los aspectos relacionados con su sistema reproductivo, sus funciones y procesos. En consecuencia, estos derechos entrañan la posibilidad real de disfrutar de una vida sexual satisfactoria y sin riesgos de procrear, y la libertad para decidir hacerlo o no hacerlo, cuándo y con qué frecuencia. Además, los derechos humanos referidos a la reproducción no se agotan en derechos negativos, sino que los Estados tienen obligaciones positivas de garantizarlos y fortalecerlos.

Desde el año 1991, en la República Argentina se ha dado un progresivo y constante crecimiento de normas en la materia reproductiva cuyo comienzo se estima obedeció, entre otros, a dos motivos fundamentales. Por un lado, la derogación en el año 1987 del decreto 659/74 (conocido como “decreto López Rega”) y del decreto 3998/78 sobre Objetivos y Políticas Nacionales de Población en el año 1992, implicó la posibilidad de formular una nueva política en materia de salud sexual y reproductiva . Por el otro lado, en el año 1994 se incorporaron al derecho argentino distintos tratados internacionales de derechos humanos con jerarquía constitucional que contienen referencias expresas o implícitas a los derechos reproductivos, lo que obligó a dar cumplimiento a lo dispuesto por el artículo 75 inciso 23 de la Constitución Nacional, que señala la necesidad de promover e implementar medidas de acción positiva a fin de garantizar el pleno goce y ejercicio de los derechos y libertades fundamentales reconocidos por los mencionados tratados internacionales.

En la presente ponencia, se intentará analizar el tratamiento normativo de la salud reproductiva en la República Argentina mediante la revisión de las normas vigentes tanto a nivel constitucional como legal, teniendo en cuenta que el marco jurídico que regula la cuestión atinente a la reproducción humana es un condicionante y, muchas veces, un determinante de las consecuencias sociales en dicho ámbito. Se realiza la salvedad de que sólo se atenderá a los derechos reproductivos, quedando fuera el estudio del tratamiento legislativo que han tenido los denominados derechos sexuales, es decir, aquellos que involucran los derechos referidos a la sexualidad.

II. Los tratados internacionales con jerarquía constitucional

La reforma de la Constitución Nacional del año 1994 incorporó al derecho argentino tratados internacionales de derechos humanos con jerarquía constitucional, es decir, con una validez legal superior a las leyes conforme al artículo 75 inciso 22 de la Carta Magna.
Algunos de estos instrumentos internacionales contienen referencias implícitas o expresas a los derechos reproductivos, tal el caso de la Declaración Universal de Derechos Humanos aprobada el 10 de diciembre de 1948, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales hecho en Nueva York el 19 de diciembre de 1966, la Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer adoptada el 18 de diciembre de 1979, y la Convención Internacional sobre los Derechos del Niño del 20 de noviembre de 1989.

La Declaración Universal de Derechos Humanos protege implícitamente a los derechos reproductivos cuando refiere al derecho a la vida, a la libertad y la seguridad de todas las personas (artículo 3), al respeto y la protección a la privacidad (artículo 12), a la libertad de pensamiento y de conciencia (artículo 18), a la libertad de opinión (artículo 19), al derecho a la salud, a la asistencia médica y a la protección de la maternidad (artículo 25). Por su parte, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales establece la no discriminación por razón de sexo (artículo 2), la garantía de igualdad de goce de hombres y mujeres de los derechos sociales y culturales (artículo 3), la no restricción de derechos humanos fundamentales no expresamente incluidos en este tratado (artículo 5), la protección a la maternidad (artículo 10) y el derecho a la salud física y mental (artículo 12).

La Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer refiere en su artículo 12 a que los Estados Partes deberán adoptar todas las medidas tendientes a asegurar el acceso, en condiciones de igualdad entre hombres y mujeres, a servicios de planificación familiar y a servicios apropiados en relación con el embarazo, parto y puerperio. Asimismo, consagra en el artículo 16 apartado 1, inciso “e” que los Estados asegurarán, en condiciones de igualdad entre hombres y mujeres, los mismos derechos a decidir libre y responsablemente el número de sus hijos y el intervalo entre los nacimientos, y a tener acceso a la información, la educación y los medios que les permitan ejercer estos derechos.

Finalmente, la Convención Internacional sobre los Derechos del Niño, reconoce en su artículo 24 el derecho de los niños al disfrute del más alto nivel posible de salud y el acceso a servicios para el tratamiento de las enfermedades y la rehabilitación. Asimismo, acuerda desarrollar la educación y los servicios en materia de planificación de la familia y exige que los Estados partes tomen las medidas adecuadas para promover la educación y los servicios en materia de planificación familiar. Además, reconoce que en todas las cuestiones el interés superior del niño tiene prioridad y que éste debe poder ejercer los derechos reconocidos en la Convención. También aborda la obligación de los estados de garantizar la privacidad del niño y asegurarle que esté en condiciones de formarse un juicio propio para poder expresar su opinión libremente en todos los asuntos que lo afectan.


III. La legislación nacional

a) La ley 25.673/02 de Creación del Programa Nacional de Salud Sexual y Procreación Responsable

La ley 25.673 fue el resultado de más de diez años de intensa actividad parlamentaria en materia de derechos reproductivos, reflejada en los innumerables proyectos de ley presentados los primeros de los cuales datan del año 1988 .

Entre los años 1990 y 1999, se presentaron ante la Cámara de Diputados de la Nación un total de veinticuatro proyectos legislativos ninguno de los cuales logró convertirse en ley. Aquellos diputados que no apoyaban los proyectos centraban sus argumentos en el carácter abortivo del DIU, en la escasa tasa de crecimiento vegetativo del país y el envejecimiento poblacional, en la falta de potestad del Estado para decidir cuestiones íntimas, en la necesidad de poblar el país (con la consecuente conveniencia de que las mujeres tengan hijos), y en la escasez de recursos estatales para implementar el programa. Asimismo, existía una fuerte oposición de la Iglesia Católica y de algunos funcionarios del gobierno con idéntica ideología.

En el año 2002, se sancionó la ley 25.673 que tuvo su origen luego de ocho proyectos presentados ante la Cámara de Diputados de la Nación . Esta ley está compuesta por trece artículos de fondo y uno de forma, y ha sido reglamentada por el Decreto del Poder Ejecutivo N° 1282 del año 2003.

El primero de los artículos refiere a la autoridad de aplicación de la ley, estableciendo la creación del Programa Nacional de Salud Sexual y Procreación Responsable en el ámbito del Ministerio de Salud.

En lo concerniente a los objetivos del programa, el segundo artículo de la norma refiere, entre otros, a alcanzar para la población el nivel más elevado de salud sexual y procreación responsable con el fin de que pueda adoptar decisiones libres de discriminación, coacciones o violencia; a prevenir embarazos no deseados; a promover la salud sexual de los adolescentes; a garantizar a toda la población el acceso a la información, orientación, métodos y prestaciones de servicios referidos a la salud sexual y procreación responsable, y a potenciar la participación femenina en la toma de decisiones relativas a su salud sexual y procreación responsable.

El Decreto reglamentario determina que a los fines de alcanzar los mencionados objetivos, el Ministerio de Salud deberá orientar y asesorar técnicamente a los Programas Provinciales que adhieran al Programa Nacional, quienes serán los principales responsables de las actividades a desarrollar en cada jurisdicción. Dicho acompañamiento y asesoría técnica deberán centrarse en actividades de información, orientación sobre métodos y elementos anticonceptivos y la entrega de éstos, así como el monitoreo y la evaluación de los mismos. Asimismo, establece que se deberán implementar acciones (ejecutadas desde una visión tanto individual como comunitaria) tendientes a ampliar y perfeccionar la red asistencial a fin de mejorar la satisfacción de la demanda. La ejecución de las actividades deberá realizarse con un enfoque preventivo y de riesgo, a fin de disminuir las complicaciones que alteren el bienestar de los destinatarios del Programa, en coordinación con otras acciones de salud orientadas a tutelar a sus beneficiarios y familias.

El ámbito de aplicación personal de la ley está determinado por el tercer artículo, que dictamina que será destinataria de la norma la población en general, sin discriminación alguna. Quedan incluidos los menores de edad conforme el artículo cuarto la ley, debiendo considerarse primordialmente en todos los casos la satisfacción del interés superior del niño en el pleno goce de sus derechos y garantías consagrados en la Convención Internacional de los Derechos del Niño.

El Decreto reglamentario agrega que a los efectos de la satisfacción del interés superior del niño, se considerará al mismo beneficiario, sin excepción ni discriminación alguna, del más alto nivel de salud y dentro de ella de las políticas de prevención y atención en la salud sexual y reproductiva en consonancia con la evolución de sus facultades. Asimismo, establece que en las consultas se propiciará un clima de confianza y empatía, procurando la asistencia de un adulto de referencia, en particular en los casos de los adolescentes menores de 14 años. También determina que las personas menores de edad tendrán derecho a recibir, a su pedido y de acuerdo a su desarrollo, información clara, completa y oportuna manteniendo confidencialidad sobre la misma y respetando su privacidad. Agrega que en todos los casos y cuando corresponda, por indicación del profesional interviniente, se prescribirán preferentemente métodos de barrera y, en casos excepcionales, y cuando el profesional así lo considere, podrá prescribir, además, otros métodos de los autorizados por la ANMAT debiendo asistir las personas menores de 14 años, con sus padres o un adulto responsable.

En cuanto a la formación y capacitación de educadores, trabajadores sociales y operadores comunitarios, el quinto artículo requiere formar agentes aptos para mejorar la satisfacción de la demanda por parte de efectores y agentes de salud; contribuir a la capacitación, perfeccionamiento y actualización de conocimientos básicos vinculados a la salud sexual y a la procreación responsable en la comunidad educativa; promover en la comunidad espacios de reflexión y acción para la aprehensión de conocimientos básicos vinculados al programa; detectar adecuadamente las conductas de riesgo; y brindar contención a los grupos de riesgo (sic).

El Decreto reglamentario de la ley contempla que los organismos involucrados en el Programa deberán proyectar un plan de acción conjunta para el desarrollo de las mencionadas actividades, el que deberá ser aprobado por las máximas autoridades de cada organismo.

El sexto artículo trata las acciones a implementarse a fin de reforzar la calidad y cobertura de los servicios de salud, para dar respuestas eficaces sobre salud sexual y procreación responsable. Entre otras, se mencionan las acciones de prescribir y suministrar métodos y elementos anticonceptivos de carácter reversible, no abortivo y transitorio. Ello será a demanda de los beneficiarios y respetando sus criterios o convicciones, y sobre la base de estudios previos, salvo contraindicación médica específica y previa información brindada sobre las ventajas y desventajas de los métodos naturales y de los aprobados por la ANMAT, y la acción de efectuar controles periódicos posteriores a la utilización del método elegido.

El Decreto reglamentario reza que en todos los casos, el método y/o elemento anticonceptivo prescripto, una vez que la persona ha sido suficientemente informada sobre sus características, riesgos y eventuales consecuencias, será el elegido con el consentimiento del interesado, en un todo de acuerdo con sus convicciones y creencias y en ejercicio de su derecho personalísimo vinculado a la disposición del propio cuerpo en las relaciones clínicas (sic), derecho que caracteriza como innato, vitalicio, privado e intransferible, sin perjuicio de lo establecido sobre las personas menores de edad. Asimismo, aclara que deberá entenderse por métodos naturales, los vinculados a la abstinencia periódica, los cuales deberán ser especialmente informados.

El séptimo artículo está dedicado a la cobertura de las prestaciones objeto de la ley, estableciendo que éstas serán incluidas en el Programa Médico Obligatorio (PMO), en el nomenclador nacional de prestaciones y en el nomenclador farmacológico, y que los servicios de salud del sistema público, de la seguridad social de salud y de los sistemas privados las incorporarán a sus coberturas, en igualdad de condiciones con sus otras prestaciones.

El octavo artículo atiende a la publicidad del programa determinando que el mismo deberá ser difundido periódicamente. Agrega el Decreto reglamentario que los Ministerios de Salud, de Educación, Ciencia y Tecnología y de Desarrollo Social deberán realizar campañas de comunicación masivas, al menos una vez al año, para la difusión periódica del Programa.

El noveno artículo refiere a la educación sexual en las instituciones educativas públicas y de gestión privada (confesionales o no), estableciendo que las mismas darán cumplimiento a la norma en el marco de sus convicciones. En este punto es necesario tener presente las disposiciones de la Ley Nº 26.150 sancionada el 4 de octubre del año 2006, que dio creación al Programa Nacional de Educación Sexual Integral con el objetivo de incorporar la educación sexual integral dentro de las propuestas educativas; asegurar la transmisión de conocimientos pertinentes, precisos, confiables y actualizados sobre los distintos aspectos involucrados en la educación sexual integral; promover actitudes responsables ante la sexualidad; prevenir los problemas relacionados con la salud en general y la salud sexual y reproductiva en particular; y procurar igualdad de trato y oportunidades para varones y mujeres.

En torno a la objeción de conciencia, el artículo décimo establece que las instituciones privadas de carácter confesional que brinden por sí o por terceros servicios de salud podrán, con fundamento en sus convicciones, exceptuarse del cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 6º de la ley en lo referente a la prescripción y suministro de métodos y elementos anticonceptivos. El Decreto reglamentario agrega que se respetará el derecho de los objetores de conciencia a ser exceptuados de su participación en el Programa previa fundamentación, y que ello se enmarcará en la reglamentación del ejercicio profesional de cada jurisdicción. Aclara asimismo que los objetores de conciencia lo serán tanto en la actividad pública institucional como en la privada.

El artículo once determina que serán deberes del Ministerio de Salud (en su carácter de autoridad de aplicación de la ley), realizar la implementación, seguimiento y evaluación del programa, y suscribir convenios con las provincias y con la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, para que cada una organice el programa en sus respectivas jurisdicciones. A tal fin, cada gobierno local percibirá las partidas del Tesoro Nacional previstas en el presupuesto.

El artículo doce refiere al financiamiento del Programa y establece que el gasto que demande el cumplimiento del mismo para el sector público, se imputará del Presupuesto General de la Administración Nacional a la jurisdicción del Ministerio de Salud al Programa Nacional de Salud Sexual y Procreación Responsable.

En cuanto a las adhesiones a la ley, las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires son expresamente invitadas a adherir a las disposiciones de la misma tal como lo expresa el artículo trece.

b) La ley 26.130/06 de Creación del Régimen para las Intervenciones de Contracepción Quirúrgica

La ley nacional 26.130 que creó el Régimen para las Intervenciones de Contraconcepción Quirúrgica fue publicada en el Boletín Oficial el 29 de agosto del pasado año 2006.

En el primer artículo reconoce el derecho de toda persona mayor de edad a acceder a la realización de las prácticas denominadas ligadura de trompas de Falopio y ligadura de conductos deferentes o vasectomía en los servicios del sistema de salud.

En el segundo artículo establece como requisitos básicos para que una persona pueda solicitar la práctica de contracepción quirúrgica, la mayoría de edad, la capacidad (legal) y el consentimiento informado. Además, se aclara que no será necesario el consentimiento del cónyuge o conviviente, ni la solicitud de una autorización judicial.

El tercer artículo trata la situación de las personas declaradas judicialmente incapaces, en cuyo caso torna en un requisito ineludible la autorización judicial solicitada por el representante legal de aquella.

El cuarto artículo refiere a los recaudos del consentimiento informado, y determina que el profesional médico interviniente (en forma individual o juntamente con un equipo interdisciplinario), debe informar a la persona que solicite la ligadura tubaria o vasectomía sobre una serie de cuestiones atinentes a la intervención quirúrgica. Estas cuestiones versan sobre la naturaleza e implicancias de la práctica sobre la salud, las alternativas de utilización de otros anticonceptivos no quirúrgicos autorizados, las características del procedimiento, las posibilidades de reversión, los riesgos y las consecuencias. Asimismo, estipula que deberá dejarse constancia en la historia clínica de haber proporcionado dicha información, debidamente conformada por la persona concerniente.

El quinto artículo trata la cobertura de los costos de las intervenciones. Determina que las prácticas quirúrgicas serán realizadas sin cargo en los establecimientos del sistema público de salud, y que serán incorporadas a la cobertura por parte de las organizaciones de la seguridad social y las entidades de medicina prepaga de modo que resulten totalmente gratuitas para los beneficiarios.

El sexto artículo reconoce el derecho de objeción de conciencia de los profesionales de la salud estableciendo que queda a salvo la objeción que pueda tener el personal médico o auxiliar del sistema de salud, sin que ello pueda originar consecuencia laboral alguna al objetor. Sin embargo, se prevé que el ejercicio de este derecho no puede derivar en la privación de la práctica al peticionante, para lo cual las autoridades del establecimiento asistencial están obligadas a disponer los reemplazos necesarios inmediatamente.

Finalmente, en los artículos siete y ocho la ley adecua a sus contenidos a los regímenes del ejercicio de la medicina (ley 17.132), y del Programa Nacional de Salud Sexual y Procreación Responsable (ley 25.673).

De esta forma, el anteúltimo artículo refiere a la modificación del inciso 18 del artículo 20 de la ley 17.132 que trata de las acciones que resultan prohibidas para los profesionales de la medicina, quedando de ahora en más prohibido a los médicos "practicar intervenciones que provoquen la imposibilidad de engendrar o concebir sin que medie el consentimiento informado del/la paciente capaz y mayor de edad o una autorización judicial cuando se tratase de personas declaradas judicialmente incapaces". En otras palabras, está permitido practicar mencionadas intervenciones si media el consentimiento informado del o de la paciente capaz y mayor de edad, o bien una autorización judicial en el supuesto de las personas declaradas judicialmente incapaces.

Finalmente, el último artículo presenta un agregado al inciso b del artículo 6 de la ley 25.673 de creación del Programa Nacional de Salud Sexual y Procreación Responsable referente a los métodos y elementos anticonceptivos que deberán ser prescriptos y suministrados por los establecimientos de salud. Este agregado dispone que se acepte como un método anticonceptivo a las prácticas de ligadura de trompas de Falopio y ligadura de conductos deferentes o vasectomía que se requieran formalmente como método de planificación familiar y/o anticoncepción.

IV. La legislación provincial

a) Evolución y aspectos relevantes de la legislación provincial sobre salud reproductiva

Durante el período comprendido entre los años 1991 y 2004, dieciséis provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires regularon a través de sus legislaturas la cuestión atinente a la salud sexual y reproductiva de su población. Estas provincias fueron La Pampa, Mendoza, Chaco, Corrientes, Neuquén, Misiones, Chubut, Jujuy, Río Negro, Tierra del Fuego, Santa Fe, Buenos Aires, Córdoba, Entre Ríos, Salta y San Luis.

En el año 1991, La Pampa fue la primera provincia que legisló sobre derechos sexuales y reproductivos mediante la sanción de la ley 1.363 que creó el Programa Provincial de Procreación Responsable.

Durante el año 1996 las provincias de Mendoza, Chaco y Corrientes sancionaron leyes en la materia. Asimismo Córdoba y Río Negro presentaron esfuerzos legislativos, pero con diferente suerte que las anteriores.

La provincia de Mendoza sancionó la Ley 6.433 dando creación al Programa Provincial de Salud Reproductiva. Por su parte, Chaco dio creación al Programa de Educación para la Salud y Procreación Humana Responsable (ley 4.276) y, a pesar de que en una primera instancia la norma recibió el veto total del Poder Ejecutivo provincial, finalmente fue sancionada en agosto de 1996 con algunas modificaciones. Finalmente la provincia de Corrientes sancionó la Ley 5.146 de creación del Programa a favor de la Salud de la Mujer y el Niño.

En el mismo año 1996, Córdoba aprobó su primera ley sobre Salud Reproductiva y Sexualidad (ley 8.535), pero la misma fue vetada parcialmente por el Poder Ejecutivo y derogada en el año 2003 por la ley 9.073 sobre Maternidad y Paternidad Responsable actualmente vigente. Asimismo, Río Negro dictó la ley 3.059 de Salud Reproductiva y Salud Humana, pero ésta fue sustituida por la ley 3450 que dio creación al Programa Provincial de Salud Reproductiva y Sexualidad Humana en el año 2000.

En el año 1997, la Provincia de Neuquén sancionó la Ley Nº 2.222 que estableció el Programa de Salud Sexual y Reproductiva y, en el año 1998, Misiones reguló el Programa Provincial de Planificación Familiar Integral mediante el Decreto Nº 92/98 del Poder Ejecutivo provincial.

Durante el año 1999 las Provincias de Chubut y Jujuy dieron sanción a leyes sobre el tema en cuestión. La primera de ellas sancionó la ley 4.545 creando el Programa de Salud Sexual y Reproductiva, y la segunda sancionó la ley 5.133 de creación del Programa Provincial de Salud Reproductiva y Sexualidad Humana.

Por el año 2000 se sancionaron leyes en Río Negro, la Ciudad de Buenos Aires y La Rioja. En el caso de Río Negro, la ley 3.450 creó el Programa Provincial de Salud Reproductiva y Sexualidad Humana derogando la entonces vigente ley 3.059. Por su parte, la Ciudad de Buenos Aires sancionó la ley 418 sobre Salud Reproductiva y Procreación Responsable, y la provincia de La Rioja presentó su primer intento legislativo en la cuestión pero con distinta suerte: La ley 7.049 de Educación Sexual y Reproductiva sufrió el veto parcial del Poder Ejecutivo y fue finalmente derogada en el año 2003 mediante la ley 7.525.

En el año 2001 tuvieron sanción la ley 509 de creación del Régimen Provincial de Salud Sexual y Reproductiva de Tierra del Fuego, y la 11.888 formando el Programa provincial de Salud Reproductiva y Procreación Responsable de Santa Fe.

El año 2002 dio lugar a la sanción de la ley nacional 25.673 que creó el Programa Nacional de Salud Sexual y Procreación Responsable, y a la ley 5.344 de Procreación Responsable de la provincia de San Luis. La provincia de La Rioja adhirió en este mismo año a la mencionada norma nacional mediante la ley 7425.

En el año 2003 se dictaron leyes en las provincias de Entre Ríos, Córdoba, Buenos Aires y San Luis. Entre Ríos a través de la ley 9.501 dio creación al Sistema provincial de Salud Sexual y Reproductiva y Ecuación Sexual. Por su parte, Córdoba creó el Programa de Maternidad y Paternidad Responsables mediante la ley 9.073 (derogando la ley 8.535). Buenos Aires sancionó la ley 13.066 de creación del Programa Provincial de Salud Reproductiva y Procreación Responsable (vetada en tres de sus artículos por el Decreto 938 del año 2003). Finalmente, la provincia de San Luis dio sanción a la ley 5.344 de Procreación Responsable, derogada y reemplazada un año más tarde por la ley 5.429 sobre Procreación Responsable, Pautas Reproductivas, Planificación Familiar y Asistencia. En este mismo año adhirieron a la ley nacional las provincias de Corrientes y Santa Cruz mediante las leyes 5.527 y 2.656 respectivamente.

Durante el año 2004 la Provincia de Salta publicó la ley 7.311 de Sexualidad Responsable, que fue vetada parcialmente por el Decreto 2008 del año 2004. Asimismo, la provincia de San Luis sancionó la ley 5.429 derogando la norma entonces vigente. Finalmente, durante el año 2005 la provincia de Santiago del Estero adhirió mediante la norma 6.579 a la ley Nacional 25.673.

Los aspectos que se consideran presentan un mayor interés desde el punto de vista de la anticoncepción responsable, se relacionan con el ámbito personal de aplicación de las leyes, las acciones a ser implementadas, la capacitación y formación de los agentes relacionados con la problemática de la salud reproductiva, los métodos anticonceptivos admitidos, la cobertura de las prestaciones de las leyes, la publicidad de los Programas y la objeción de conciencia.

Todas las leyes expresan su ámbito de aplicación personal (esto es, las personas destinatarias de las normas), y en su mayoría el mismo es “toda la población”, aunque algunas normativas aclaran que no habrá discriminación alguna (Buenos Aires, Salta) por motivos de edad, sexo, estado civil o número de hijos (Río Negro), y otras que será destinataria toda la población “que lo requiera” (San Luis, La Pampa).

Algunas provincias destinan la normativa a determinados sectores de la sociedad tales como la de Corrientes que se orienta a mujeres y niños, o la de Neuquén que lo hace respecto de hombres y mujeres. Otras leyes están dedicadas a la población de manera general y a otras personas de manera especial. De esta forma, las leyes de la Ciudad de Buenos Aires, Tierra del Fuego y Entre Ríos se consignan especialmente a las personas en edad fértil, mientras que la de Córdoba lo hace a la familia en especial. Por último, la ley de Jujuy apunta a la comunidad en general y a las familias, jóvenes, hombres y mujeres en particular.

En lo atinente a los ejes centrales de las leyes, los mismos se resumen en lo que algunas normativas llaman objeto, y otras objetivos (generales o específicos). Los ejes que aparecen en la mayoría de las leyes son los relativos a prevenir, disminuir o evitar abortos, promover la maternidad y paternidad responsables, promover la salud sexual y/o educación sexual de adolescentes y brindar información respecto a edades e intervalos ínter genésicos más adecuados para la reproducción.

Con respecto a las acciones a ser implementadas todas las leyes refieren a la información y asesoramiento sobre métodos anticonceptivos. En el caso de la provincia de Corrientes, si bien esto no surge de la letra de la ley 5.146, lo hace de la ley nacional 25.673 a cuyo contenido la provincia adhirió.

En cuanto a la capacitación y formación de los agentes de salud, docentes, trabajadores comunitarios o quienes estén relacionados con la problemática de la salud reproductiva, la misma está presente en todas las leyes (con excepción de la ley 5.429 de San Luis), y es de carácter permanente. En el caso de la provincia de Corrientes, esto también surge de su adhesión a la ley nacional 25.673.

Los métodos anticonceptivos ocupan un lugar en todas las leyes, que dedican un artículo para referir a una descripción de los mismos. En todos los casos los anticonceptivos serán reversibles, transitorios y no abortivos respetándose las decisiones de los pacientes, salvo contraindicación médica (ciertas normas, como se verá más adelante, aceptan los métodos permanentes). Algunas provincias agregan que deberán ser aprobados o autorizados por el Ministerio de Salud o por autoridades competentes, y otras los describen como elegidos voluntaria o libremente por el beneficiario (Neuquén, Misiones, Chubut, Río Negro, Ciudad de Buenos Aires, Tierra del Fuego, Buenos Aires) y a demanda de éste (Entre Ríos, Salta y Corrientes).

Algunas leyes han optado por enumerar las clases de métodos anticonceptivos que se podrán prescribir (La Pampa, Jujuy, Ciudad de Buenos Aires, Córdoba, Entre Ríos) refiriéndose a métodos naturales, de barrera, químicos, hormonales y DIU. El resto de las legislaciones no realizan tal enumeración.

Tanto la ley nacional como algunas leyes provinciales (La Pampa, Mendoza, Ciudad de Buenos Aires, Tierra del Fuego y Córdoba) permiten la incorporación de nuevos métodos anticonceptivos que no sean abortivos y que resulten reversibles, transitorios y debidamente aprobados por la entidad competente.

En cuanto a la cobertura de los métodos anticonceptivos, su suministro gratuito está incluido expresamente en muchas de las leyes. Sin embargo, algunas provincias como Corrientes, San Luis y Córdoba no refieren en sus normas a la provisión gratuita de los métodos de anticoncepción. Muchas de las leyes instan a los Institutos de Previsión Social provinciales y a las obras sociales a incorporar en su nomenclador de prácticas médicas y farmacológicas prestaciones referidas a la anticoncepción. En el caso de la provincia de Corrientes, la ley 5601 que incorporaba los suministros a la cobertura del Instituto de Obra Social provincial fue vetada por el Decreto 2342 del 2004.

Otra cuestión analizada ha sido la publicidad del Programa, la que en muchas leyes se realizará mediante campañas en medios masivos de comunicación a efectos de difundir aspectos relacionados con la educación sexual y la procreación responsable. Las provincias que incluyen alguna referencia a la difusión entre sus acciones son las provincias de Río Negro, Chaco, Neuquén, Misiones, Chubut, Jujuy, Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Tierra del Fuego, Santa Fe, Córdoba, Entre Ríos y Salta.

Finalmente, en cuanto a la objeción de conciencia de los profesionales de la salud involucrados en el Programa, varias de las leyes regulan la posibilidad de exceptuar de su participación a aquellos profesionales que aduzcan objeción de conciencia. Tal el caso de las normas de Mendoza, Chubut, Santa Fe, San Luis, Buenos Aires y Salta.

b) Provincias que adhirieron a la ley nacional 25.673

Las provincias que adhirieron a las disposiciones de la ley nacional 25.673 mediante el dictado de una ley local son La Rioja (ley 7.049/00), Corrientes (ley 5527/03), Córdoba (ley 9099/03), Entre Ríos (ley 9501/03), Santa Cruz (ley 2.656/03), San Luis (ley 5662/04) y Santiago del Estero (ley 6.579/05).

La provincia de La Rioja tuvo su ley en materia de procreación responsable en el año 2000 con el número 7.049, pero la misma fue vetada parcialmente en sus artículos 4, 6, 7, 8, 9 por el Decreto 01 del año 2001 en una primera instancia, y finalmente derogada en el año 2003 por la ley 7.505. En el año 2002 la provincia adhirió a la ley 25.673 mediante ley 7.425.

La provincia de Corrientes adhirió a la ley 25.673 en el año 2003 mediante la ley 5.527, y autorizó al Ministerio de Salud Pública provincial a suscribir convenios a los fines de organizar el programa y poder percibir las partidas del Tesoro Nacional.

La provincia de Córdoba también adhirió a la ley nacional en todo lo no legislado por la ley 9.073 de Maternidad y Paternidad Responsables.

La provincia de Entre Ríos adhirió a la ley 25.673 y a su reglamentación mediante un artículo de la ley 9501 de Salud Sexual y Reproductiva y Educación Sexual.

La provincia de Santa Cruz adhirió a la ley nacional y a su Decreto Reglamentario mediante la ley 2.656 del año 2003, con la expresa aclaración de que dicha adhesión no implicará erogación de fondos provinciales para el desarrollo del Programa.

La provincia de San Luis hizo lo propio mediante la ley 5.662 del año 2004. Finalmente, Santiago del Estero adhirió a la ley 25.673 y su Decreto Reglamentario por la ley 6.579 del año 2005, de modo que el Programa Nacional articula con el Programa Provincial de Procreación Responsable.

Como puede observarse, mientras que las provincias de Corrientes, Entre Ríos San Luis y Córdoba a más de la adhesión a la ley nacional cuentan con normativa propia en materia de derechos reproductivos, las provincias de La Rioja, Santiago del Estero y Santa Cruz solamente han adherido a la ley 25.673.

c) Legislación en materia de contracepción quirúrgica

En la actualidad, ocho provincias argentinas cuentan con leyes locales relativas a la esterilización de personas, y ellas son Río Negro (ley 3.450/00), Tierra del Fuego (ley 533/01), Chubut (ley 4.950/02), Neuquén (ley 2.431/03), La Pampa (ley 2.079/03), Santa Fe (ley 12.323/04), Chaco (ley 5.409/04) y Mendoza (ley 7.456/05).

No obstante ello, estas legislaciones no establecen un régimen idéntico en la materia sino que cada norma varía en torno a temas sustanciales. Tales temas son los relativos a los motivos que habilitan la solicitud de la esterilización, el consentimiento informado, la forma de brindar información al paciente, la edad mínima del solicitante, la objeción de conciencia de los profesionales de la salud, la posibilidad de recanalización, la situación de las personas incapaces, la institución donde se realizará la práctica quirúrgica y los costos de la misma.

La provincia de Río Negro a través de la ley 3.450 del año 2000 reglamentada por el decreto 586 del mismo año prevé la posibilidad de solicitar la intervención aludiendo a motivos de planificación familiar para lo cual requiere el consentimiento informado por escrito del paciente. La información acerca de la esterilización y sus implicancias ha de ser brindada por un servicio interdisciplinario. Establece que la práctica sólo podrá ser llevada a cabo en pacientes mayores de edad y no contiene estipulaciones acerca del derecho de objeción de conciencia de los profesionales. Es la única norma que menciona la posibilidad de la recanalización en forma gratuita por el servicio público de salud. En el supuesto de que se solicite la esterilización de una persona incapaz, se estipula la necesidad de la existencia de la conformidad del representante legal y la obtención de una venia judicial. La esterilización será llevada a cabo en los establecimientos médico asistenciales públicos y privados, y será gratuita para quien no cuente con obra social que cubra la práctica ni tenga medios. Asimismo se prevé que el Instituto Provincial del Seguro de Salud debe dar cobertura a la intervención quirúrgica.

En la provincia de Tierra del Fuego en el año 2001 la ley 533  reglamentada por el decreto 619 del año 2002 modificó el artículo 8° de la ley 509 de Creación del Régimen Provincial de Salud Sexual y Reproductiva. La ley prevé la posibilidad de acceder a la práctica de la esterilización por motivos de salud, entendiéndose ésta en el concepto amplio fijado por la Organización Mundial de la Salud. El consentimiento informado debe ser firmado por el paciente, por escrito y con una antelación mínima de diez días de la intervención. La reglamentación prevé un modelo de formulario preimpreso de consentimiento informado. El proceso de información al paciente será llevado a cabo por un servicio interdisciplinario y sólo podrán solicitar la intervención quirúrgica las personas mayores de edad. Esta ley omite el tratamiento del derecho de objeción de conciencia de los profesionales de la salud, no refiere a la posibilidad de recanalización gratuita con posterioridad a la ligadura de trompas o vasectomía, ni tampoco contempla la situación de las personas incapaces. Menciona que la práctica tendrá lugar en los hospitales públicos y periféricos, sin referir a los costos de la intervención en el ámbito privado.

La provincia de Chubut publicó la ley 4.950 sobre Contracepción Quirúrgica en el año 2002, y la misma no ha sido aún reglamentada. Se permite la esterilización por motivos médicos o de planificación familiar. El consentimiento informado deberá ser otorgado por el paciente y sólo será necesaria la forma escrita cuando el motivo sea la planificación familiar, siendo la información acerca de la práctica otorgada por un Comité de Bioética. Los pacientes que pueden solicitar la intervención son las personas mayores de edad. No trata lo relativo al derecho de objeción de conciencia de los profesionales de la salud, ni a la posibilidad de realización de una recanalización de la esterilización. Contempla el supuesto de esterilización de personas incapaces y la admite sólo por motivos médicos y mediando autorización del representante legal o del juez. Las intervenciones quirúrgicas tendrán lugar en los establecimientos médicos públicos y privados y, mientras que en el ámbito público la misma será gratuita, en lo que respecta al medio privado se prevé que la Obra Social Provincial incorpore los métodos en sus prácticas así como la gestión para su reconocimiento por otras obras sociales.
La provincia de La Pampa publicó en el año 2002 la ley 2.079 que legaliza la contracepción quirúrgica y que aún no ha sido reglamentada. Determina que podrá solicitarse la esterilización de mediar una indicación terapéutica integral que atienda a los aspectos psíquicos, físicos y sociales del solicitante, para lo cual requiere el consentimiento informado por escrito del paciente sin especificar quién o qué organismo estará encargado de llevar a cabo el proceso de información. Prevé que la esterilización podrá ser solicitada por mayores de edad y también por menores si media en este último supuesto una autorización judicial. Esta ley sí reconoce el derecho de objeción de conciencia del profesional de la salud, aunque aclara que el ejercicio del mismo estará supeditado a que la realización de la práctica sea efectivamente garantizada. Establece la necesidad de la venia judicial en el supuesto de que el solicitante sea un incapaz y no precisa la posibilidad de recanalización gratuita, las instituciones donde podrá realizarse la práctica ni los costos de la intervención.

En el año 2003 la provincia de Neuquén sancionó la ley 2.431 reglamentada por el decreto 76 que modifica la ley 2.222 de Salud Sexual y Reproductiva. La misma prevé la posibilidad de solicitud de la práctica de esterilización por motivos de planificación familiar. Se requiere el consentimiento informado por escrito del paciente, sin mencionar al organismo encargado de llevar adelante el proceso de información sobre las implicancias de la ligadura tubaria o vasectomía. Al igual que la de la Pampa, esta ley prevé que la esterilización podrá ser solicitada por mayores de edad y también por menores si media en este último supuesto una autorización judicial. Para que un incapaz pueda ser esterilizado requiere la venia judicial. No trata el derecho de objeción de conciencia, ni la posibilidad de recanalización (gratuita) en el establecimiento de salud en que se llevó a cabo la esterilización, ni especifica las instituciones en que se llevarán a cabo las intervenciones quirúrgicas aunque establece que el Instituto de Seguridad Social de Neuquén incorporará a su cobertura las prestaciones médicas y farmacológicas referidas a la intervención.

La provincia de Santa Fe publicó la ley 12.323 de Anticoncepción Quirúrgica en el año 2004, reglamentada por el decreto 987 al año siguiente. El motivo habilitante para solicitar la intervención es la planificación familiar, previo consentimiento informado por escrito del paciente luego de la información brindada por un equipo interdisciplinario. Esta ley tiene la particularidad de no expresar la edad con que deben contar los pacientes para solicitar la esterilización. Prevé el derecho de objeción de conciencia de los profesionales de la salud, aunque con la salvedad de que la realización de la práctica debe ser garantizada. No trata la posibilidad de recanalización gratuita. En lo concerniente a la esterilización de personas incapaces prevé la necesidad de una autorización por escrito del curador y la venia judicial. Los establecimientos en que será llevada la práctica serán aquellos de salud públicos compatibles con la complejidad que requiera la intervención quirúrgica, siendo que el Estado garantizará la accesibilidad y gratuidad de las prestaciones.

En el año 2004 la provincia de Chaco reguló la cuestión atinente a la esterilización de personas mediante la ley 5.409 que introduce una modificación a la ley 4.276 de Procreación Responsable incorporando las prácticas de la ligadura de trompas y la vasectomía. Esta ley sin reglamentar aún establece como motivos habilitantes de la intervención la existencia de una indicación terapéutica, la ausencia de otros métodos disponibles y el consentimiento previo del paciente por escrito. La práctica podrá ser realizada en mayores de edad y en menores de edad con autorización judicial, lo que es válido si se atiende a que la esterilización sólo puede tener lugar por estrictas razones de salud y como una última opción cuando han fallado las restantes. Asimismo se prevé la situación de las personas incapaces, quienes deberán contar con una autorización judicial. Se admite la objeción de conciencia siempre que la realización de la práctica pueda ser garantizada y no se trata la cuestión atinente a la reversión de las intervenciones. Las ligaduras tubarias y vasectomías serán llevadas a cabo en centros de salud públicos y privados y el Estado garantizará la gratuidad a personas carenciadas y la incorporación de las prácticas por parte de las obras sociales a su cobertura.

Finalmente, la última provincia en legislar sobre la cuestión fue la provincia de Mendoza que en el año 2006 sancionó la ley 7.456 aún no reglamentada sobre operaciones quirúrgicas. Se prevé la posibilidad de acceder a la ligadura tubaria o vasectomía de existir motivos de planificación familiar o una indicación terapéutica. Esta es la primera ley que exige el consentimiento informado por escrito de ambos cónyuges, aunque hace prevalecer el del solicitante. El proceso de información sobre las implicancias de la práctica será llevado a cabo por el médico y un equipo interdisciplinario. No especifica la edad mínima para solicitar la esterilización. Contempla el derecho de objeción de conciencia de los profesionales de la salud, aunque siempre aclarando que el mismo no podrá implicar que no se garantice la realización de la esterilización. Al igual que sus antecesoras, no contempla la posibilidad de una recanalización (gratuita). Exige una venia judicial para el supuesto de esterilización de personas incapaces y determina que las intervenciones quirúrgicas serán llevadas a cabo en los establecimientos hospitalarios públicos y privados, aunque nada menciona sobre los costos de las intervenciones.

V. Consideraciones finales

Es indudable que desde los comienzos de la década de 1990, la República Argentina acude a un reconocimiento progresivo y sostenido de los derechos reproductivos tanto por su legislación nacional como provincial.

Desde el punto de vista bioético, los derechos reconocidos por la normativa analizada responden a los principios de “justicia”, “autonomía” y “beneficenciano maleficencia”. El principio de autonomía que exige el respeto de las propias decisiones de la persona en el marco de su proyecto de vida se patentiza en el reconocimiento del derecho de los hombres y mujeres a elegir según sus propias convicciones el método de anticoncepción que desean utilizar cuando han tomado la decisión de no experimentar físicamente la maternidad o la paternidad. El principio de beneficencia se encuentra plasmado en la satisfacción de mencionados derechos cuando refiere a la gratuidad de los métodos de anticoncepción, tanto en el sistema público como privado de salud. Finalmente, el principio de justicia se encuentra en la letra de todas las leyes consideran como justo el derecho de poder decidir tener o no hijos.

Tanto la ley 25.673 sobre salud reproductiva como la 26.130 sobre contracepción quirúrgica, representan esfuerzos por establecer un régimen uniforme sobre derechos reproductivos para todos los habitantes de la Nación Argentina. Estas normas intentan salvar la inequidad existente en la materia, que surge de la desigual regulación de la cuestión en los distintos ámbitos provinciales.

Sin embargo, la mencionada inequidad dista de estar saldada. En cuanto a la normativa en materia de salud reproductiva, resulta alarmante la situación de las provincias de Tucumán, Catamarca, San Juan y Formosa que aún no cuentan con ninguna normativa sobre el particular, ni han adherido al Programa Nacional de Procreación Responsable. Si bien en algunas de estas provincias existen proyectos legislativos sobre la cuestión, la sanción de los mismos cuenta con una fuerte oposición por parte de la Iglesia Católica y de otras organizaciones laicas con similar línea de pensamiento.

En torno al derecho vigente en materia de contracepción quirúrgica, inquieta la falta de claridad en lo relativo a cuál es la normativa aplicable en las provincias. Para una postura, la ley 26.130 es de aplicabilidad automática en jurisdicciones locales por lo que éstas tienen la obligación de garantizar sus disposiciones sin necesidad de la adhesión alguna. Otra corriente de pensamiento sugiere que la regulación en materia de salud es una potestad delegada por el Estado nacional a los Estados provinciales, por lo que para que la ley nacional sea de aplicación en estos últimos será siempre necesaria la adhesión de las provincias.

Asimismo, preocupa una realidad social y hospitalaria que muchas veces no es el reflejo de las ambiciones legislativas, y que amenaza con llevar al fracaso y tornar en meras declamaciones a muchos de los derechos reconocidos normativamente. Consideramos que existe gran cantidad de información errónea sobre las cuestiones anticonceptivas entre los formuladores de políticas públicas, los agentes de salud, y la población en general. Por esta razón, creemos que resulta imprescindible capacitar realmente a quienes deben informar sobre los mecanismos de acción contraceptiva a aquellas personas en edad fértil que estén considerando usarlos. También es necesario que la población sea educada sobre cómo funcionan los anticonceptivos, para poder tomar una decisión verdaderamente informada y usarlos correctamente. Finalmente, es de esencial importancia que se encuentren disponibles los insumos para que todos los esfuerzos de información, educación y ejercicio de la autonomía personal no caigan al vacío.

Todo esto nos lleva a reflexionar sobre la necesidad de que el Estado no asuma un rol meramente pasivo o de reconocimiento de derechos, sino que además actúe garantizando el efectivo cumplimiento de los mismos. Hasta que ello no suceda, podremos tener muchas y hasta muy buenas leyes, pero éstas sólo serán el relato de una realidad que nacerá y acabará en su propia letra