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PONENCIA N* 8

Por: Jorge Armando Anaya Ayala, Luis Moral Padilla, Ricardo Valentín Trejo Guzmán

 Sumario:

Los Estados Latinoamericanos estamos hoy en día ante una encrucijada sobre que actitud tomar respecto a nuestros procesos de integración. El mundo globalizado plantea nuevos retos para todas las economías del mundo, la idea de afrontar estos retos  de manera conjunta representa una opción muy atractiva y efectiva, sin embargo la aplicación en práctica de los distintos procesos de integración han traído retos y decepciones para las partes contratantes. Uniones aduaneras “a medias”, persistencia de las negociaciones bilaterales sobre las de los grupos regionales, zonas de libre comercio plagadas de barreras no arancelarias, etc.  Ante esta perspectiva y las oportunidades venideras en este sentido, es importante reflexionar sobre la realidad latinoamericana y cuales son los pasos más convenientes a seguir en el arduo camino de la integración continental. Las perspectivas no son actualmente de lo mas alentadoras, la Organización Mundial del Comercio (OMC) no ofrece mas ventajas a corto plazo, ya que la agenda de Doha apenas comienza a retomar negociaciones sin avances significativos, además de que las negociaciones  del proyecto de integración comercial mas ambicioso, el Acuerdo de Libre Comercio de las Américas (ALCA) se encuentra detenido. Entonces, ¿Por qué insistir en la idea de la integración? Pues básicamente, porque son necesarias estrategias más funcionales, planeadas a nivel regional, ya que el mundo es enorme y la idea de nación puede resultar estrecha en este contexto, en el sentido de que los retos y desafíos a enfrentar son compartidos. Además, las naciones latinoamericanas debemos considerar las ventajas tanto en el aspecto económico, como en lo político y social que conlleva una integración de esta magnitud.  La  pasada cumbre de  Río en Guyana fue una importante oportunidad para tratar el tema de la integración en la que se recalcó que no será posible concebir a esta como una verdadera instancia para la reducción de la pobreza, mientras subsistan los conflictos de intereses y las asimetrías entre los Estados.

Palabras Clave:

·         Integración

·         Acuerdo regional

·         Integración Latinoamericana

·         TLCAN, MERCOSUR, ALCA, ALBA

·          

1           Introducción.

Este trabajo de investigación tiene por fin analizar y evaluar la conveniencia de los Estados Latinoamericanos sobre que actitud tomar respecto a nuestros procesos de integración regional ante los variables del contexto internacional en la zona. Una mayor integración puede considerarse cuestión de tiempo, ya que el consenso general es que esta traería ventajas significativas para sus miembros. Sin embargo, la interrogante a descifrar es bajo que condiciones va a realizarse.  La mayoría de los procesos de integración han sido llevados a cabo bajo un contexto comercial. Sin embargo, habría que reconsiderar la finalidad de estos procesos más allá del comercio. Del análisis de algunos costos y sacrificios que han enfrentado las naciones miembros de un acuerdo de integración, varios de ellos no previstos, se vislumbran algunas cuestiones sobre las que es necesario reflexionar para el  probable caso de una mayor integración entre los Estados que conforman Latinoamérica.

2           Integración.

Una de las primeras definiciones fue la de J. Tinbergen, para quien "la integración es la creación de la estructura más deseable de la economía internacional mediante la remoción de los obstáculos artificiales a su operación óptima y la introducción deliberada de todos los elementos deseables de coordinación y de unificación". Sin embargo, la integración cobra matices de carácter social y político, como son el desarrollo humano y la reafirmación de la identidad. Puede afirmarse que es un proceso, ya que gradualmente se van levantando las barreras y armonizando las normas, pero también en cierto grado es estático al establecer parámetros definidos para considerar concluida cada etapa de integración. En si la integración trae como resultado el hecho de que  entidades económicas, sociales y políticas surgidas de la población de un país se relacionan con la población de otro.

La integración regional complementa la globalización en el sentido de unir naciones inicialmente separados por las fronteras, pero que comparten metas en común frente a terceros. Podría parecer que al excluir al resto de las naciones y mantener trato diferencial, un bloque regional afecta al multilateralismo.  Más no hay que olvidar que estos acuerdos de integración, en el aspecto comercial, pueden servir para contrarrestar el proteccionismo excesivo y el abuso de leyes comerciales injustas por parte de economías más poderosas.

Podemos decir entonces que los acuerdos regionales deben funcionar como un traje a la medida de acuerdo a las necesidades particulares de cada región. Más todos debajo del techo protector de las normas de la  OMC para contrarrestar el posible proteccionismo regional.

3           Latinoamérica en la integración.

Latinoamérica no es nueva en cuestión de integración regional. Históricamente, hay que recordar que Latinoamérica se fragmento a partir de los movimientos de independencia de las décadas de 1810 - 1820, y aunque  a partir del ejemplo norteamericano, la idea de un Estado latinoamericano fue difundida ampliamente, este no se consolido precisamente por la falta de sustento sociopolítico. Otra causa importante fue la carencia de una estructura socioeconómica interdependiente entre las regiones colonizadas. Respecto a la integración en Latinoamérica en la era moderna, se habla de dos generaciones de acuerdos con objetivos muy distintos.

Los primeros acuerdos de integración en Latinoamérica tenían como base la sustitución de importaciones. El principal error, en la práctica, de esta primera generación de acuerdos fue su escasez de visión. La integración se consideraba únicamente como un simple instrumento para acelerar el proceso de industrialización mediante el impulso a la producción de productos de consumo final, mientras que el  objetivo de instaurar un orden económico regional sólido, era dejado de lado.

En lo que respecta a los acuerdos de segunda generación, en la década de los noventas se dio un nuevo auge en la  creación de bloques regionales.  Estos surgieron fundamentalmente como una reacción a los defectos del Acuerdo General de Aranceles y Comercio (GATT) los cuales eran:

·                     La falta de un instrumento escrito donde se estableciera su personalidad jurídica y que estableciese sus procedimientos y organización estructural.

·                     El hecho de que solo tuviese aplicación “provisional”

·                     El hecho de que el protocolo de aplicación provisional contuviese disposiciones que permitían a los miembros del GATT a mantener vigentes leyes inconsistentes con los principios del GATT.

·                     Ambigüedad y confusión respecto de la autoridad del GATT, su facultad para resolver controversias y estatus legal.

Esta ambigüedad permitió a los bloques debilitar el principio de la nación mas favorecida. Sin embargo estos defectos fueron corregidos en cierta medida con la instauración de la OMC. A pesar de ello, la necesidad de la constitución de bloques regionales sigue vigente.

En resumen podemos hablar de que las diferencias fundamentales entre los acuerdos de primera y segunda generación radican en  su perspectiva. Los primeros fundamentalmente con objetivos de crecimiento interno mientras los segundos con perspectivas hacia el exterior y más de acuerdo al espíritu del GATT respecto a la apertura de mercados.

4            Problemas de la integración.

Uno de los principales problemas que han enfrentado los procesos de integración en Latinoamérica es que en los modelos implantados actualmente hay una diferencia excesiva de metas, estructuras, niveles de integración, instituciones y disposición a una mayor integración. Una integración incompleta trae consecuencias negativas tanto internas como externas para los países, entre ellas, desgaste del capital político de sus líderes y recaudación insatisfactoria de los beneficios de la integración para los sectores productivos de la población. 

Muchas veces se afirma que la integración se ve minada por cuestiones de perjuicio político. Podemos apreciar como, por ejemplo, en el Grupo de los 3 (G3) entre México, Colombia y Venezuela, este ultimo renuncio a este por convenir a sus intereses y a causa de su desacuerdo con las políticas neoliberales del tratado. Aunque hay que mencionar que las diferencias políticas entre sus gobernantes pueden haber acelerado este proceso. De la misma forma, Venezuela renuncio a la comunidad andina para integrarse al MERCOSUR.

Sin embargo, la salida de Venezuela de la Comunidad Andina de Naciones  y del G3, no debe considerarse llanamente como una ruptura política con Colombia, Perú, Ecuador o México. Por el contrario, lo que se busca es una nueva perspectiva referente a los modelos de integración. Al respecto es fundamental prestar atención a estas nuevas propuestas que se están gestando en el continente y que pueden sentar bases para una nueva forma de concebir estos procesos.

En el mismo tenor, existe una carencia de liderazgo, en el sentido de que debe existir una corriente integradora que unifique las voluntades de las naciones del continente y que marque la pauta a seguir donde todos participen activamente en la conformación de esta vía. Definitivamente este liderazgo debe de originarse dentro de las naciones con las economías más desarrolladas, algunas de las cuales recientemente acaban de terminar sus procesos de renovación de mandatos, y por lo tanto existe una gran expectativa referente a las tendencias, ambiciones y perspectivas respecto a integración que vienen consigo.

Otro problema fundamental es el  choque de de intereses y modelos políticos nacionales con las perspectivas integradoras. Como lo dijo José Miguel Insulza en el Foro Económico Mundial, al referirse al estancamiento del ALCA, “los países han tomado caminos muy distintos”.  La pasada cumbre del grupo de Río en Guyana hace un llamado para recuperar el tiempo perdido y trabajar, aunque debe de dejarse de pensar en un solo eje promotor de la integración regional, sino en un trabajo conjunto donde los lideres estén dispuestos a conceder prerrogativas, en favor de el establecimiento de un plano de “igualdad para los iguales, y de desigualdad para los desiguales.” Por otra parte, la propuesta original de accesión del resto de Latinoamérica al Tratado de Libre Comercio de América del Norte, (TLCAN) parece condenada al olvido, y la declaración del ex – Presidente de México Vicente Fox de que: “Habrá ALCA con o sin MERCOSUR” carece de sentido a la luz de la necesidad de cooperación que actualmente prevalece. Por ello en primer lugar si se parte de la idea de que todos los países están de acuerdo en que la integración es positiva, hay que hallar los puntos en común que existan entre ellos, como son sus motivaciones.

4.1          Encontrando coincidencias en las distintas motivaciones.

La importancia de este punto radica en que al encontrarse circunstancias comunes a los Estados, es cuando se pueden dar las voluntades necesarias para culminar de manera exitosa un proceso de integración.

Las motivaciones de cada país para ingresar a un proceso de integración regional difieren mucho, por ejemplo, las principales motivaciones de Canadá  para ingresar al TLCAN fueron su dependencia excesiva hacia la economía americana y  el tratar de contrarrestar el daño de las medidas compensatorias impuestas por EU.  La motivación de México pudo ser similar más no idéntica. La principal razón fue tratar de disminuir el daño causado a la economía mexicana a causa del dumping y de las medidas compensatorias aplicadas por Estados Unidos. Otra motivación fue que recientemente se había  implantado como política pública un sistema mas orientado hacia la liberalización de los mercados, y se requería solidificar estas reformas para evitar retrocesos en la economía.  En contraste, la comunidad andina básicamente surgió para servir de contrapeso político regional frente a otras potencias latinoamericanas.  Otras motivaciones que pueden surgir y que sirven para encontrar un punto de encuentro entre los Estados, serían el reservarse mercados frente a terceros, o con fines ideológicos en el sentido de constituir una especie de resistencia común a la influencia. Esto último parece gestarse como una nueva tendencia en Latinoamérica en lo que a integración se refiere.

4.2          ¿Ejemplo Europeo?

Los elementos presentes en los procesos de integración tanto en Latinoamérica como en Europa son muy similares: liberación del mercado, coordinación institucional, cooperación y armonización, asistencia técnica y financiera, y relación entre asuntos de carácter comercial y social. Derivado de eso, hay mucho que podemos aprender de la experiencia europea al respecto. Por ejemplo, la accesión europea inicia con una etapa de compromisos comerciales, normalización del comercio y atención a las asimetrías comerciales, además del compromiso de ingresar al área de libre comercio y finalmente, entrada al área. Posteriormente, se establecen los mecanismos para la toma conjunta de decisiones y coordinación institucional. Finalmente, se le da atención a la armonización de normas y cooperación en áreas estratégicas,  Todas estas situaciones se han dado entre los distintos países latinoamericanos, más no de manera  uniforme sino más bien de manera dispersa y diferenciada. Si se hace una comparación, en Europa el proceso de integración se ha dado formalmente a través de tratados de asociación, mientras que acá el proceso ha sido más desorganizado, y a través de un exceso de programas y acuerdos que muchas veces cubren el mismo aspecto.  Sin embargo, la diversidad de realidades latinoamericanas son  probablemente la causa  de que la integración sea haya dado de esta manera y que probablemente haya sido lo mas adecuado. No hay que olvidar que las motivaciones comerciales de los procesos de integración latinoamericanos distan mucho de los motivos políticos y sociales originarios de la Unión Europea.

En lo que respecta a las prioridades, también hay que hablar de modificar este planteamiento al momento de concebir un acuerdo de integración, ¿que es más importante? Lograr una unión aduanera, o lograr políticas comunes en sectores estratégicos, como sería el caso del petróleo y el gas natural.

En resumen, un proceso de integración representa sacrificios para los que ingresan a ella, por ejemplo, Estados dependientes de impuestos aduaneros, verían reducidos significativamente sus ingresos en este rubro, al imponerse la obligación del levantamiento de aranceles, por lo cual es importante lograr un adecuado balance entre el costo y el beneficio.

4.3           Ventajas para Latinoamérica de la integración.

No hay que olvidar las verdaderas ventajas de la integración. Entre ellas, el intercambio y fortalecimiento de una identidad común, sin llegar a hablar de estandarización ó subyugación de las culturas. En el caso de México, a pesar de la estabilidad financiera con la que contamos hoy en día, hemos desarrollado una gran debilidad económica debido al alto grado de integración y dependencia de la economía de EU.  Al diversificar nuestro comercio con otras economías, podríamos beneficiarnos de buscar la integración con otras naciones latinoamericanas,

Desde el punto de vista de los países latinoamericanos mas pequeños. La armonización de las políticas aduaneras, la implantación del arancel externo común y permitir el libre movimiento de las mercancías internas, representan una ventaja, si su objetivo es negociar una entrada a mercados mas grandes, como E.U. La mayor ventaja comercial para todos los países latinoamericanos radica en poder comercializar nuestros productos agrícolas en igualdad de condiciones.

Un acuerdo regional del nivel del ALCA más que beneficios comerciales tendría un impacto geopolítico. Al estabilizar los gobiernos de las naciones latinoamericanas. Sin embargo es importante que este beneficio geopolítico sea de carácter regional y no se reduzca a los intereses de unos cuantos.

4.4          Cambio de enfoque conceptual.

Por todas estas razones, la propuesta es que primeramente habría que generar una nueva concepción de los procesos de integración, para su mejor estudio y comprensión.

Habría que replantear tanto en el ámbito académico como en la práctica los procesos de integración para evitar distanciar tanto unas etapas de otras, es decir, se debería empezar a pensar en etapas intermedias de integración. Por ejemplo, el TLCAN establece una zona de libre cambio que cubre más aspectos como son la movilidad de los flujos de inversión directa y de capitales. Aunque el tratado no concibe una mayor integración, el TLCAN  tiene más alcances que una zona de libre comercio común. Asimismo hay que considerar las modalidades de desarrollo social y proyectos políticos regionales que puede contener la integración, como fueron las implicaciones de seguridad y política que contiene el ALCA, así como las bases de complementación, cooperación y coordinación política de la Alternativa Bolivariana para la América (ALBA).

5           ¿Como entonces tratar la integración en nuestra realidad latinoamericana?

Si partimos de la idea de que es necesario encontrar vías que permitan alcanzar las metas comunes de manera conjunta. Hay que encontrar formas para solucionar los problemas por los que atraviesan los bloques regionales, y asimismo usarlos como guía para una posible integración mayor. Sin embargo todo se reduce básicamente a dos acciones: conceder y cumplir.

5.1          Abatir las diferencias.

En nuestra realidad social tan plural, es necesario atender todas las asimetrías entre los Estados. La integración con grados tan dispares de competitividad puede traer consecuencias desfavorables para el pequeño y mediano competidor, en el sentido de tener que compartir el mercado nacional con proveedores de otras regiones. Debe además tratarse con cautela el tema de la inversión extranjera, que forme verdaderas cadenas de producción integradas a través de los distintos países para lograr una reducción efectiva de la pobreza y que no represente únicamente explotación de mano de obra calificada. En el caso del TLCAN, además de que no prevé un  nivel mayor de integración entre sus miembros, la inestabilidad de precios en México y el déficit comercial tanto de Canadá como de EU no permiten una mayor apertura del mercado pues los sectores productivos resentirían cada uno en su esfera una pérdida de utilidades. Sobre las diferencias ideológicas entre los gobiernos, estas deben ser superadas para evitar una mayor segregación. Aquí juegan un papel fundamental los gobiernos de centro derecha, Una mayor prudencia en este rubro favorecería la unidad latinoamericana, que hoy en día se encuentra muy debilitada. 

5.2          Mantener los intereses nacionales alineados con las perspectivas de la integración.

Este aspecto es muy inestable debido a los cambios políticos que sufre cada estado. Si se pretende una integración, debe realizarse de manera inteligente, por etapas que permitan un desarrollo pleno y que proporcione el nivel adecuado de equidad. Los objetivos del TLCAN no son totalmente similares a las necesidades de desarrollo de México. Negociamos un tratado en condiciones de igualdad donde las condiciones no eran las mismas.  Eventualmente se consiguieron tratos preferenciales y esquemas diferenciados de apertura de mercados  y consideración a sectores estratégicos para la nación.  Sin embargo, subsiste el incumplimiento del tratado en ciertos rubros sensibles para la economía estadounidense, como es el caso del transporte terrestre. Por lo mismo, aún hay una gran diferencia en los salarios de Estados Unidos en comparación con los de México.

5.3          Lograr una integración equilibrada con países industrializados (y sus industrias).

Si partimos de la premisa de que el origen de toda integración se basa en el aspecto económico. Más que naciones hay que considerar los mercados, que son los que hacen la economía. Debemos recordar el pragmatismo del inversionista, que independientemente de la supuesta dicotomía política que se esta gestando en Latinoamérica, las inversiones llegan al país que garantiza una mayor ganancia a sus intereses. Al respecto, con el TLCAN, más que mercancías con el se busco atraer una mayor inversión. Al respecto, los intereses de transnacionales influyeron mucho en la constitución de este tratado, con consecuencias negativas para algunos sectores productivos de México, como el agrícola, en el cual subsiste la balanza comercial negativa sin perspectivas positivas en el futuro.

5.4          Reforzar instituciones que garanticen el cumplimiento.

También es necesario otorgar a la integración el nivel adecuado de certeza jurídica que garantice el estado de derecho. Al respecto, ¿Debe otorgarse mayor poder de decisión a los organismos ya establecidos? El costo de ceder soberanía debe ser ampliamente evaluado por las naciones. En el mismo sentido, ¿Que tanta disposición existe hoy  en día de las naciones latinoamericanas de financiar instituciones supranacionales que se vuelvan realmente sólidas?

En este punto es importante mencionar la reciente instalación del parlamento del MERCOSUR, a pesar de que su carácter es puramente consultivo, es una excelente señal de disposición a un mayor nivel de compromiso.

Mientras no se sustente legalmente la integración con la suficiente fuerza, los proyectos económicos y sociales seguirán siendo concebidos a nivel nacional, más no regional. Cuando las estrategias sociales, políticas y comerciales puedan cambiar hacia ese sentido, se podrá hablar de una real y efectiva integración latinoamericana.

5.5          Los Estados miembros deben de integrarse en el contexto de sus propios acuerdos regionales.

Actualmente en los distintos tratados regionales hay una disparidad  en los niveles de responsabilidad transparencia y predictibilidad. Se requiere en todo caso una integración más flexible, menos centralizada y que logre una mayor coordinación así como objetivos comunes. Habría entonces que establecer una red de cooperación que actualice y homologue los actuales acuerdos regionales, siempre tomando en cuenta cual es la meta común.

5.6          Fijar metas realistas.

Debe existir un equilibrio racional entre  el proteccionismo y en la liberalización de los mercados, ya que una apertura indiscriminada puede acelerar la desigualdad, sobre todo por la diferenciación geográfica de los mercados. En México el norte del país estuvo mucho mas preparado para recibir el TLCAN que en el sur, que presentaba deficiencias en infraestructura, comunicaciones y en mano de obra calificada.

5.7          Participación activa de todos los sectores de la sociedad.

De la misma forma, es prioritario tomar en cuenta el punto de vista tanto de los ciudadanos como de los distintos actores políticos y los sectores productivos. Aquí juega un papel crucial la comunicación pública para dar a conocer a la comunidad los alcances del proceso de integración. Ningún proceso puede prosperar aun con la voluntad de sus líderes si no se cuenta con la suficiente aprobación popular.

5.8          Formar verdaderos campeones latinoamericanos que no constituyan monopolios.

Un campeón latinoamericano es aquella empresa que se ha apartado de una  sola localización y que participa activamente en un mercado regional. A través del fomento al crecimiento y expansión de estas empresas en los mercados regionales se fortalecen estas empresas, los mismos mercados y las naciones,  junto con sus proyectos políticos. En este mundo globalizado este tipo de empresas son las mas aptas para competir con transnacionales de otras regiones, por encima de las empresas mas exitosas que participan únicamente en un mercado.  Sin embargo, hay que proveer los mecanismos adecuados para permitir el desarrollo de una sana competencia comercial, ya que de otra forma daría pie a la ejecución de abusos y de prácticas monopólicas.

6           Conclusiones:

Primera: Debemos recordar que la integración no es un fin en si, sino un medio, Independientemente de los beneficios políticos que puede representar la conformación de una integración a nivel Latinoamérica, hay que recordar que el verdadero éxito de estos procesos se da cuando se logra un desarrollo tangible para  las comunidades de ciudadanos que forman parte activa en este proceso. 

Segunda: Es conveniente preguntarnos  si nos encaminamos hacia una tercera generación de acuerdos de integración. La situación actual abre grandes posibilidades de que nuevas alternativas de integración sean consideradas, como es el caso del ALBA el cual cuenta con un enfoque más orientado al desarrollo social.

Tercera: Es menester agregar que la estabilización de las relaciones y políticas más allá de los acuerdos comerciales. El sueño de Lula de que la región cuente un día con un  único mercado de bienes y servicios, un pasaporte común, y una sola moneda, además de una mayor cooperación en infraestructura y energía, aunque lejano, es compartido por muchas personas y  los beneficios serán tangibles para aquellos decididos a enfrentar los retos y los costos que la integración representa.

Fuentes Consultadas:

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