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PONENCIA N* 1

Partidos Políticos: Relaciones entre su función, su financiamiento y los Derechos Constitucionales

Por Aldo Luis Cunto

Comision  N* 2

SumariSumario

 El criterio que la legislación nacional ha tomado principalmente en cuenta a fin de             distribuir los fondos estatales y los espacios de difusión a los partidos políticos es el de “representatividad”. Por el mismo se asignan mayor aportes y espacios a los partidos que mayor número de votos obtuvieron en la elección anterior.  Esta idea resulta a nuestro juicio equivocada, por cuanto los partidos políticos no utilizan tales fondos -al menos no debieran hacerlo- para satisfacer necesidades de sus votantes, sino para cumplir con el rol institucional que está claramente expuesto en el art. 38 de la Constitución Nacional y el art. 5 de la ley 26215. Básicamente cumplen una función expresiva y canalizadora de las opiniones de los ciudadanos, para lo cual participan en el proceso de discusión y persuasión que la democracia, como sistema de toma de decisiones a través de la deliberación, presupone. El criterio de “representatividad” antedicho conspira contra la libertad de información y expresión de los votantes y de los partidos políticos. A ello se agrega que, generalmente, los partidos “más representativos” cuentan con mayores aportes privados, y el partido del gobierno -el “más representativo” de todos- suele utilizar la publicidad oficial como difusión partidaria. Esta suma de factores obstaculiza, cuando no cierra, a los partidos minoritarios el acceso al proceso de discusión y persuasión antedicho en términos de igualdad real de oportunidades. Como alternativa de mínima, se propone un reparto totalmente igualitario de tales aportes estatales y de los espacios de difusión entre todos los partidos políticos reconocidos.

1)       Introducción

El propósito de esta ponencia es efectuar un análisis crítico de la normativa referente a la distribución de los fondos y espacios de publicidad por parte del estado a favor de los partidos políticos[1]. Para ello se analizará la ley 23298 y la recientemente sancionada ley 26215 que modifica en los aspectos que aquí interesan a la anterior. Ambas leyes se basan en el principio de la “representatividad” para guiar la distribución aludida, si bien en la última de las normas mencionadas se ha introducido una leve atenuación de dicho principio. Entiendo que el punto decisivo para analizar la corrección o “justicia” de la distribución implementada radica en considerar la relación que existe entre las funciones de los partidos políticos, que como veremos están íntimamente ligadas a ciertos derechos constitucionales, tanto de los ciudadanos como de los mismos partidos políticos, y la distribución de los mentados fondos y espacios publicitarios. La idea a desarrollar es que el criterio de “representatividad” no resulta adecuado para guiar esa distribución, ya que, en muchos aspectos, distorsiona tales funciones y derechos constitucionales.-

2)       El criterio de “representatividad” en las leyes 23298 y 26215

El art. 46 de la ley 23298 en la parte que aquí nos interesa establece: “Créase el Fondo Partidario Permanente con la finalidad de proveer a los partidos reconocidos  de los medios económicos que contribuyan a facilitarles el cumplimiento de sus funciones institucionales....Al tiempo de iniciarse una campaña para elecciones nacionales, los partidos reconocidos percibirán cincuenta centavos de austral, por cada voto obtenido en la última elección. Del monto que corresponda, se distribuirá directamente el ochenta por ciento (80%) a los organismos partidarios de distrito y el veinte por ciento (20%) restante a los nacionales...”. Es decir que en el caso concreto de tener que solventar los gastos de campaña, se toma en cuenta el número de votos obtenidos en la última elección, lo cual refleja el grado de “representatividad” del partido respecto del conjunto de la sociedad con mayor cercanía en el tiempo. En el primer párrafo de la norma queda explicitado el objetivo de la creación del referido fondo, esto es facilitar que los partidos políticos puedan cumplir con sus funciones institucionales, funciones que indagaré en el próximo punto.

La ley 26215 ha efectuado una tenue modificación a este criterio de distribución. Citaré las normas que encuentro conducentes a los fines de este trabajo. El art. 5 dispone: “Financiamiento público. El Estado nacional contribuirá al normal funcionamiento de los partidos políticos reconocidos en las condiciones establecidas en esta ley. Con tales aportes los partidos políticos podrán realizar las siguientes actividades: a) desenvolvimiento institucional, b) capacitación y formación  política, c) campañas electorales generales. Se entiende por desenvolvimiento institucional todas las actividades políticas, institucionales y administrativas  derivadas del cumplimiento de la ley 23298, la presente ley y la Carta Orgánica Partidaria, así como la actualización, sistematización y divulgación doctrinaria a nivel nacional o internacional”. Esta norma ratifica, como no podía ser de otra manera, que el financiamiento público de los partidos políticos tiene como finalidad el normal desenvolvimiento de sus funciones, dentro del marco legal y agregaría yo, antes que nada, constitucional, por lo que nuevamente son estas funciones las que deben orientar la distribución de los fondos públicos. Por su parte el art. 9 reza: “Asignación Fondo Partidario Permanente. Los recursos disponibles para el aporte anual para el desenvolvimiento institucional se distribuirán de la siguiente manera: a) veinte por ciento (20%), en forma igualitaria entre todos los partidos reconocidos, b) ochenta por ciento (80%), en forma proporcional a  la cantidad de votos que el partido hubiera obtenido en la última elección de diputados nacionales. Sólo participarán en esta distribución los partidos que acrediten haber obtenido al menos un número de sufragios equivalente al uno por ciento (1%) del padrón electoral”. En cuanto a lo específicamente reglado para los fondos de campaña el art. 36 establece: “Distribución aportes.  Los fondos correspondientes al aporte por la campaña electoral, se distribuirán, entre los partidos y alianzas que hayan oficializado listas de candidatos para la elección de cargos públicos electivos nacionales, de la siguiente manera: a) treinta por ciento (30%) del monto asignado por el Presupuesto en forma igualitaria entre las listas presentadas, b) setenta por ciento (70%) del monto asignado por el Presupuesto en forma proporcional a la cantidad de votos que el partido hubiera obtenido en la última elección de diputados nacionales. Sólo participarán en esta distribución los partidos que acrediten haber obtenido al menos un número de sufragios equivalente al uno por ciento (1%) del padrón electoral en la última elección de diputados nacionales, entendiéndose como tal el del distrito electoral correspondiente”. Finalmente en lo referente a la distribución de los espacios de difusión el art. 43 dispone: “Espacios en los medios de comunicación. El Estado otorgará a los partidos o alianzas que oficialicen candidaturas, espacios en los medios de radiodifusión, para la transmisión de sus mensajes de campaña. En los años en que se realicen elecciones para presidente, vicepresidente y legisladores nacionales en forma simultánea, la cantidad total de los espacios a distribuir no podrá ser inferior a seiscientas (600) horas para los espacios de radiodifusión televisiva y ochocientas (800) horas para los espacios de radiodifusión sonora. En los años en que solamente se realicen elecciones de legisladores nacionales, la cantidad total de los espacios a distribuir no podrá ser inferior a quinientas (500) horas para los espacios de radiodifusión televisiva y seiscientas (600) horas para los espacios de radiodifusión sonora. La cantidad y duración de los espacios será distribuida de la siguiente forma: a) cincuenta por ciento (50%) por igual entre todos los partidos o alianzas que oficialicen candidaturas, b) cincuenta por ciento (50%) restante entre los partidos o alianzas que oficialicen candidaturas, en forma proporcional a la cantidad de votos que el partido o alianza hubiera obtenido en la última elección de diputados nacionales y que acrediten haber obtenido al menos un número de sufragios equivalente al uno por ciento (1%) del padrón electoral”. Como se puede apreciar, el criterio de representatividad se ve atenuado con relación a la ley 23298, ya que los fondos y los espacios de difusión no se reparten totalmente en función a la cantidad de votos obtenidos, sino que en el caso de aportes anuales ordinarios un porcentaje minoritario (20%) se distribuye en forma igualitaria, en el supuesto de los aportes para las campañas electorales el porcentaje a repartir igualitariamente crece al 30% y en el caso de los espacios de difusión deja de ser minoritaria para trepar al 50%. ¿Está justificada esta distribución igualitaria, aunque sea minoritaria?. Y si se responde afirmativamente, es pertinente preguntarse,¿es suficiente ese porcentaje de distribución igualitaria?. Para dar una respuesta, es necesario examinar las funciones de los partidos políticos.

3)       El Estado, los grupos parciales y los partidos políticos

Creo necesario, antes de tratar las funciones de los partidos políticos, realizar una breve semblanza de la “naturaleza” de los partidos políticos y de su ubicación respecto del Estado. Para el objetivo de este trabajo, encuentro suficiente -sin mayores pretensiones de indagación filosófica- adherir a un enfoque clásico de la realidad política, para afirmar que existe actividad política cuando dicha actividad procura la construcción, consolidación y conservación del agregado humano de que se trate y hace de esa manera que la convivencia humana se haga persistente[2]. Esto importa que el Estado sea el grupo humano global que contiene a los demás grupos menores y posibilita la existencia y convivencia, tanto de las personas individuales como de tales grupos; por eso la realidad política es realidad social global, en el sentido que se refiere al ser humano como tal, como “ser humano global”, y no como un “ser humano sectorial”, miembro de un grupo parcial -como progenitor, trabajador, estudiante, empresario, profesional-[3]. Esta concepción implica reconocer un dato de la realidad: que las personas no son sólo miembros del Estado en calidad de ciudadanos, sino que a la vez son miembros de sociedades menores, como la familia, las asociaciones profesionales, culturales, los grupos socioeconómicos[4].

 En una opinión discutible, se puede considerar como sociedad menor a grupos locales que actúan en un área o espacio específico, quedando comprendidos así los municipios, las provincias, las regiones, los que “abrazan” necesidades “plurisectoriales” y no “monosectoriales”, dando así respuestas a necesidades económicas, sociales, culturales[5]. Esto conduce a entender a estos “grupos locales” como muy similares al estado, ya que cuentan con poder político para tomar decisiones que satisfagan a las necesidades antedichas; de allí que más que grupos parciales los entendamos como entidades de descentralización política, lo que en nuestro ordenamiento se plasma -principalmente- en los artículos 5 y 123 la Constitución Nacional. Dada la plurisectorialidad de las necesidades comprendidas en el fin de estos entes autónomos, resulta lógico y razonable que el presupuesto de los mismos esté íntimamente ligado a dichas necesidades, siendo una pauta importante a tener en cuenta la cantidad de población que habita en el territorio de cada provincia o municipio. Desde ya que no debe ser la única pauta a considerar, ya que la escasez de recursos o por el contrario la generación de recursos propios, también es otro criterio relevante a los fines de distribuir fondos, como bien lo refleja el art. 75, inc. 19, 2do. párrafo de la Constitución.

También de manera discutible se puede incluir como grupo parcial o intermedio a los partidos políticos. Pero aún en esa opinión, los mismos se acercarían al máximo al Estado porque su actividad se refiere al bien común político, del Estado como comunidad global, si bien su carácter parcial resulta del hecho de que nacen de distintos intereses, ideologías y concepciones en cuanto a cómo “realizar” ese bien común[6]. Lo que encuentro claro es que los partidos políticos no dirigen su actividad hacia un fin monosectorial como un sindicato o una asociación económica, sino que su objetivo es desarrollar un proyecto general de política global a implementar desde el ejercicio del poder estatal[7]. Justamente este objetivo de los partidos políticos es la razón que invalida los sistemas que organizan la representación política de la ciudadanía con un criterio corporativo, es decir a través de grupos de interés que tienen un objetivo parcial, sectorial. Y también por dicho objetivo, la pluralidad de partidos supone la división de una sociedad en ideologías o visiones diferentes sobre cómo lograr el “bien común político”. Por tal motivo ningún partido político puede arrogarse la representación de toda la sociedad, lo que implicaría asumir el propio punto de vista parcial como una visión totalizadora acerca del bien común. Como explica Sartori, la palabra “partido” comunica la idea de parte y la única manera de que nos podamos interesar por las partes es concibiendo a la comunidad política como un todo pluralista y no monolítico[8].

4)       Las funciones de los partidos políticos en el sistema democrático

Dado que los partidos políticos intentan satisfacer desde el gobierno el interés global de la sociedad desde una perspectiva particular, la organización de la participación política en un sistema democrático debe basarse en la existencia de los mismos, ya que la misma se desnaturalizaría si se adoptara un molde “corporativo” por cuanto los grupos de interés no son idóneos para representar a la población en la toma de decisiones que hagan a un proyecto general de política global. Además, en la participación política lo que interesa es la opinión de la gente respecto a un proyecto de política global, la opinión de los seres humanos en cuanto “seres humanos” o si se quiere “ciudadanos”, no en cuanto estudiantes, trabajadores o empresarios. En pos de su finalidad, los partidos políticos de un sistema democrático tienen determinadas funciones indicadas por la teoría política. A modo ejemplificativo, López clasifica estas funciones en electorales y gubernamentales en cuanto atienden a la actividad de los gobernados o de los gobernantes; y siguiendo el modelo de Neumann las enumera: encauzar la caótica voluntad popular, educar a la ciudadanía para encarar su responsabilidad política, servir de eslabón entre la opinión pública y el gobierno, y seleccionar a la élite gobernante que debe conducir los destinos del país[9]. En las dos primeras predomina el carácter electoral y en las dos últimas el gubernamental. Loewenstein resalta, a su vez, la función de los partidos de designar a los “detentadores del poder constitucional en el parlamento y en el gobierno”[10]; y Sartori, de manera similar, sostiene que los partidos son un instrumento para representar al pueblo al expresar sus exigencias, les asigna una función “expresiva” y “canalizadora” de la opinión de la gente[11].

Se puede apreciar que los partidos políticos tienen una función de “expresión y vehículo” de las opiniones de la población, función que se “desempeña” cada vez que se consulta a la gente por el sufragio electivo o por las formas semidirectas de los arts. 39 y 40 de la Constitución. Y como consecuencia de la consulta a la gente aflora la función de “representación”, en el sentido de asignar a cada partido dicha representación en función del número de votos obtenido. De lo que puede derivarse que la función de representación es consecuencia de la de expresión, lo que nos conduce a considerar que cuánto más fidedigna sea la expresión, más auténtica será la representación. Ahora bien, ¿cómo lograr una expresión fidedigna?. Una opinión es un acto intelectual, en el cual se dan, entremezclados, elementos racionales y emocionales. En un sistema democrático la participación popular en las decisiones del gobierno está íntimamente ligada a la autonomía de la persona, a la capacidad de autodeterminación, de libre elección en las valoraciones[12]. Al respecto se ha caracterizado a la democracia como el “gobierno mediante la discusión”[13], lo que resalta el carácter racional de la democracia. Y ello requiere de elecciones libres, ya que la votación sin una elección libre no puede traducirse en un gobierno representativo[14], lo que a su vez depende de la limpieza y libertad en el proceso de expresión de las opiniones. Sartori explica que para que exista una opinión pública autónoma es necesario, entre otros requisitos, la existencia de una información plural y diversa, ya que la multiplicidad de persuasores refleja una pluralidad de públicos, lo que se traduce en una sociedad pluralista[15]. Entendemos que esa idea de multiplicidad de persuasores debe reflejarse en la competencia electoral en la posibilidad de participación de los partidos con la mayor igualdad de oportunidades posible. Nuevamente, si la democracia es el gobierno mediante la discusión, esa discusión debe darse de la manera más abierta e igualitaria para que la elección sea lo más libre posible, ya que a mayor conocimiento de las opciones a elegir es dable considerar que se corresponde una decisión más razonada y por ende más fiel a las convicciones del elector. Esta idea se halla presente en el art. 38 de la Constitución al garantizar a los partidos políticos el acceso a la información pública y la difusión de sus ideas.

5)       Relación entre los fines y las funciones de los partidos políticos, la distribución de los fondos a los mismos y los derechos constitucionales

Como se viera anteriormente, la ley 26215 atenúa el principio de la representatividad presente en la ley 23298, al establecer un porcentaje de los fondos y espacios de difusión a distribuir en forma igualitaria entre los partidos políticos. Pero mantiene dicho principio de manera mayoritaria para los fondos y en la mitad para los espacios de difusión. Creemos que el principio de “representatividad” debe ser dejado absolutamente de lado ya que no tiene justificación de acuerdo a los fines y funciones de los partidos políticos en un sistema democrático. En cuanto a los fines se ha razonado acerca de la diferencia entre los partidos políticos -que proponen un proyecto global de gobierno desde una óptica parcial- y las llamadas sociedades intermedias -que atienden a un interés sectorial-, y también con las formas políticas descentralizadas -que tienden a satisfacer los intereses multisectoriales de parte de la población dentro de un determinado territorio-. De esta diferencia se puede inferir que en el caso de los grupos intermedios y las formas políticas descentralizadas, la cantidad de población que reúnen es una pauta “razonable” a considerar -mas no la única- para decidir la distribución de fondos a favor de tales entidades. Tal razonabilidad es consecuencia de sus fines y funciones, en cuanto intentan satisfacer necesidades o intereses de la parte de la población que las integra, por lo que es lógico deducir que a mayor cantidad de personas habrá que satisfacer mayores necesidades. Pero en el caso de los partidos políticos no tienen que satisfacer a través de la gestión partidaria las necesidades de sus votantes, ya que hace a su finalidad que den respuesta , desde la gestión estatal, a las necesidades, no sólo de sus votantes sino de toda la población. Se podría defender el principio de representatividad argumentando que los partidos tienen que atender sus propias necesidades, su propio sustento, solventar sus actividades, sus locales. Esto es cierto, pero tampoco aquí la cantidad de votos recibidos aparece como una pauta equitativa que refleje dichas necesidades. A ello debe sumarse una circunstancia fáctica, que generalmente los partidos que obtienen mayor cantidad de votos son los que cuentan con mayor número de afiliados, por lo que se puede presumir que tienen mayor capacidad de generación de recursos propios. Es más, el factor de la mayor cantidad de afiliados están contemplado en los arts. 3 y 4 del Decreto 2140/85 reglamentario de la ley 23298, que asigna una cantidad de dinero determinada por afiliado como aporte único al momento de obtenerse el reconocimiento definitivo.

A nuestro juicio, el criterio que debe considerarse en la distribución de fondos públicos y de espacios de difusión para los partidos políticos no es el de representatividad, sino el de “expresividad”, consecuencia de la función expresiva o canalizadora de los partidos, ya que ésta condiciona la función representativa de los mismos. Esta función expresiva está íntimamente vinculada al derecho a la libre información y expresión, tanto de los partidos como de los votantes. Nuevamente aquí es de recordar que si la democracia es el gobierno mediante la discusión, lo que supone la previa información y simultánea persuasión, el derecho a la libre información y expresión resulta un elemento a privilegiar a fin de decidir cómo distribuir fondos públicos y creo no equivocarme al decir que con mayor razón al distribuir los espacios de difusión. Como derecho individual la libertad de información y expresión es un derecho que hace directamente a la autonomía de la persona, ya que la maximiza, posibilitando su ejercicio en un contexto de mayor diversidad de datos, voces y opiniones; y como derecho colectivo es un mecanismo de control institucional además de implementar la democracia como deliberación en la toma de decisiones[16].

Esa libertad de información y expresión exige igualdad de participación en el proceso de discusión y persuasión. La experiencia demuestra que en tiempos no electorales son los partidos mayoritarios o con mayor posibilidad de obtener aportes privados quienes tienen más acceso a los medios de difusión. A ello debe sumarse la inveterada práctica de utilizar la publicidad de actos gubernamentales como instrumento de publicidad partidaria por el partido que ocupa el gobierno. Y en épocas electorales vuelve a reiterarse dicho “copamiento” de los medios por los partidos mayoritarios, se desata una inflación de publicidad gubernamental, y unas pocas semanas antes del sufragio aparecen candidatos cuasidesconocidos de partidos minoritarios -especialmente para elecciones legislativas- quienes en breves espacios de cinco minutos deben exponer “todo un programa de gobierno”.

A ello se suma que no existe en nuestro país la práctica del debate preelectoral entre los candidatos, por lo cual, lo que debería ser el proceso de discusión y persuasión, se reduce a monólogos o diálogos a la distancia espacial y temporal, de quienes durante el tiempo no eleccionario han también monologado o dialogado a la distancia espacial y temporal.

Es así que se compromete otro derecho constitucional que es el de la igualdad real de oportunidades. Se ha sostenido con razón que la igualdad ante la ley requiere de una visión estructural, para la cual resulta relevante incorporar “datos históricos y sociales que dan cuenta del fenómeno de sometimiento y exclusión sistemática a la que se encuentran sometidos amplios sectores de la sociedad”[17].

Es del caso razonar si los partidos minoritarios, que en muchos casos no se trata de partidos minúsculos, sino de quienes ocupan los terceros o cuartos lugares en las elecciones, no están siendo sistemáticamente excluidos de la posibilidad de acceder en condiciones de igualdad real al proceso de discusión y persuasión que supone la democracia como método deliberativo de la toma de decisiones públicas. Si a lo dicho añadimos que por lógica conveniencia los aportes privados van a fluir en mayor cantidad a los partidos mayoritarios, el criterio legal de “representatividad” en la distribución de los aportes estatales y de los espacios de difusión viene a reforzar esa desigualdad que podríamos ya considerar estructural.

Para ser consecuentes con lo dicho hasta aquí, la solución alternativa al principio de representatividad, debería determinar qué grado de desigualdad de oportunidades genera el aporte privado y la sistemática difusión y publicidad de los partidos mayoritarios, especialmente el del gobierno, para de esa manera “compensar” con aportes públicos y espacios de difusión a los partidos más desaventajados. Obviamente esto es muy complejo, ya que es muy difícil “cuantificar” esa incidencia.

Es por ello que proponemos, como opción mínima, que la distribución de los mismos sea en su cien por ciento (100%) en forma igualitaria, abandonando totalmente el criterio de representatividad. Creemos que la opción propuesta responde más genuinamente a los postulados del art. 38 de la Constitución, se compadece de manera más idónea con los fines y funciones de los partidos políticos en un sistema democrático y brinda mayor realización al ejercicio de los derechos de libre información y expresión e igualdad real de oportunidades. No se nos escapa que esta propuesta debería complementarse con otras como la obligatoriedad de debates preelectorales entre los candidatos para cargos ejecutivos o las cabezas de lista para los legislativos, mas el análisis de las mismas trasciende ya el limitado objeto de este trabajo. Una última consideración es de hacer respecto del piso del 1% del padrón electoral que los partidos políticos deben acreditar haber obtenido en la anterior elección, a fin de acceder a la distribución de fondos y espacios de publicidad.

Entiendo que si en la elección en curso pueden presentar candidatos no se les debería requerir ese “piso electoral”, ya que nuevamente aquí se castiga a los más minoritarios, se los deja participar del proceso de discusión y persuasión pero no en condiciones de igualdad, por lo que respecto de estos partidos la desigualdad es más “estructural”, ya que cuentan con muchas menos posibilidades de participación y de ser “vehículo canalizador” de opiniones. En definitiva el mínimo de representatividad está dado por el “piso” de afiliados para la obtención de la personalidad jurídico-política de acuerdo al art. 7, inc. a de la ley 23298 y por las causas de caducidad de dicha personalidad política según lo dispone el art. 50 de la misma ley 23298, que en su inciso c) establece dicha caducidad en caso de no alcanzar en dos (2) elecciones sucesivas el dos por ciento (2%) del padrón electoral en ningún distrito.