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CVII CONGRESO INTERNACIONAL DE DERECHO DE DAÑOS
RESPONSABILIDADES EN EL SIGLO XXI
 Impacto de la globalización. El rol del Estado.  
Constitucionalización de los nuevos derechos.
Buenos Aires, 2, 3 y 4 de octubre de 2002- Fac. de Derecho - Univ. de Buenos Aires

La responsabilidad civil frente a la nueva ley de residuos industriales y la regulación anterior sobre residuos peligrosos y patológicos.

María Delia Pereiro de Grigaravicius

            El sistema de Responsabilidad Civil  es un mecanismo altamente eficaz para la protección del medio ambiente.[1]

Esto es así,   cuando se trata de resarcimiento de daños causados al medio ambiente, entendido como un bien de titularidad colectiva, sin embargo, también merece el calificativo de ambientales los daños que sufren los particulares  a consecuencia, principalmente, de inmisiones industriales que contaminan el aire, el agua, el suelo , con el consiguiente perjuicio para las personas y las cosas.

No cabe duda que la lesión patrimonial que sufre el propietario de una finca , o la enfermedad que contrae una persona o incluso su muerte, son en general , repercusiones de la contaminación del medio ambiente a través de inmisiones industriales.

Admitiendo que la expresión “ daño ecológico” o “ daño ambiental” comprende a la vez todo daño sufrido por el medio natural y los perjuicios derivados de la polución , contaminación o destrucción del medio ambiente y los perjuicios derivados sobre las personas y los bienes, es necesario establecer el fundamento jurídico de esta responsabilidad por el daño particular, la cual comporta el reconocimiento del derecho subjetivo del damnificado a obtener del responsable la reparación del perjuicio.[2]

Si bien  el artículo 2611 del Código Civil hace una remisión a las normas del Derecho Administrativo de alcance también para las cuestiones relacionadas con el medio ambiente, ello no impide que el ordenamiento jurídico privado pueda y deba intervenir en cuantos problemas o conflictos se originen en el ámbito de las relaciones de vecindad , en las relaciones contractuales o extra contractuales, así como los supuestos que impliquen un abuso del derecho o el ejercicio antisocial del mismo .

Cuando se afectan derechos subjetivos privados se entra en el campo propio del Derecho Civil .[3]

            En relación a la preservación del medio ambiente y la responsabilidad por daño ecológico la doctrina civil en nuestro derecho ha marcado su postura en las Novenas Jornadas Nacionales de Derecho Civil (Universidad Nacional de Mar del Plata , 1983) .

            Con relación al tema que nos ocupa debemos recordar que se ha dicho: “ sin perjuicio de los supuestos de responsabilidad por culpa o dolo del sujeto degradador, los daños producidos al medio ambiente encuadran en el régimen objetivo de la responsabilidad por riesgo o vicio de la cosa (art. 1113 , 2da parte del Código Civil ).

            Acorde con lo expuesto precedentemente cabe distinguir los siguientes supuestos:

 a) Si media un vínculo negocial entre el dañados y el dañado, existe una responsabilidad contractual. Al margen de la prestación principal , hay una obligación accesoria tácita de seguridad – resultado , consistente en cumplir una prestación inocua. Ello sin defecto de la opción aquiliana que autoriza el artículo 1107 del Código Civil.

            b) Si la contaminación es provocada por el hombre con su propio cuerpo, el supuesto encuadra en los artículos 1109 , 1072 y 1074 del Código Civil.

            c) La polución efectuada mediante intervención de las cosas – fuera del marco contractual – se rige por el artículo 1113, párrafo 2do. ( 1er. y 2do. supuesto )

            d) También podrán jugar las previsiones de los artículos 907 y 1071 del Código Civil .

            c) Cuando no pueda individualizarse al autor del daño  dentro de un grupo, existirá responsabilidad colectiva.”

            El tema ambiental no dejó de preocupar a la doctrina es por ello que en las XIII Jornadas Nacionales de Derecho Civil (Buenos Aires, 1991) se ha dicho que “ el análisis económico del Derecho no puede llevar a la justificación del daño justo” y que “ el resarcimiento debe mantener el poder de disuasión preventiva”.

            En las Jornadas Marplatenses de Responsabilidad Civil y Seguros de 1992, se abordó también el tema ambiental , se afirmó que todo lo relativo al medio ambiente tiene carácter interdisciplinario y el eje vector de su régimen debe pasar por la protección de la persona humana en toda su proyección; resultando urgente armonizar la legislación sobre el medio ambiente en el ámbito internacional y , particularmente en el marco del MERCOSUR  ” [4]

            La Doctrina y la Jurisprudencia ha ido evolucionando y los fallos judiciales han marcado claramente el camino hacia la responsabilidad objetiva en materia de daño ambiental, así como la necesidad de crear normas específicas.

Dentro de las normas  dictadas en materia de daño ambiental, cabe destacar  la Ley de Residuos Peligrosos N° 24.051, dictada con anterioridad a la reforma constitucional, sancionada por el Congreso de la Nación el 17 de diciembre de 1991 ( B.O. 17-1-92 ),  que llenó un vacío legal de vital importancia .

Tiene una regulación  muy apropiada en cuanto a los riesgos que pueden tener origen en residuos peligrosos , pero su ámbito de aplicación está limitado a los residuos ubicados y generados en lugares de jurisdicción nacional y excepcionalmente a ámbitos interprovinciales, por una deficiencia en la técnica legislativa.

            Esta ley incursiona en temas propios del derecho común, como es la responsabilidad por riesgo creado ( art. 1113 del C.C.) y el Código Penal (art. 200).[5]

            Este es el único texto legal con  que contábamos, como regulación específica para desechos tóxico, sin perjuicio de las normas del Código Civil y Penal , por ello entendíamos que debía  ser reformado y adaptado conforme la reforma constitucional vigente.

Si bien con un encuadre jurídico inadecuado, en el artículo 45 ha expresado que “ se presume , salvo prueba en contrario, que todo residuo peligroso es cosa riesgosa en los términos del segundo párrafo del artículo 1113 del Código Civil , modificado por la Ley 17711”

Los residuos en esta ley tiene un alcance limitado a los peligrosos, refiriéndose a desechos que representan un peligro para los seres vivos ,, o “ por contaminar el suelo, el agua,  la atmósfera o el ambiente en general ( art. 2) , comprendiendo entre ellos también a los patológicos . ( art. 19 ) .

Quedando excluidos , a los fines de la ley , los residuos domiciliarios , los radiactivos y los derivados de las operaciones normales de buques.

La reforma constitucional de 1994 , por su parte , convirtió en garantía constitucional la preservación del medio ambiente e hizo expresa referencia al daño ambiental . ( Artículo 41)

            El art.41 de la Constitución Nacional incorporado en la reforma de 1994 dice:

            “Todo habitante goza del derecho a un ambiente sano , equilibrado , apto para el desarrollo humano y para que las actividades productivas satisfagan las necesidades presentes sin comprometer las de las generaciones futuras ; y tienen el deber de preservarlo .El daño ambiental generará prioritariamente la obligación de recomponer , según lo establezca la ley.

             Las autoridades proveerán a la protección de este derecho ,a la utilización racional de los recursos naturales , a la preservación del patrimonio natural y cultural y de la diversidad biológica , y a la información y educación ambiental.

            Corresponde a la Nación dictar las normas que contengan los presupuestos mínimos de protección , y a las provincias , las necesarias para complementarlas , sin que aquellas alteren las jurisdicciones locales.

            Se prohíbe el ingreso al territorio nacional de residuos actual o potencialmente peligrosos  y de los radiactivos”

Conforme este artículo , corresponde a la Nación el dictado de una Ley Marco  con los presupuestos mínimos para la protección del medio ambiente.

            Se da una concurrencia con las provincias, pero sólo en los presupuestos mínimos que éstas deberán respetar al dictar las legislaciones locales.

            Esto es así porque , si del art.41 se desprende como derecho enumerado el derecho al ambiente , este debe integrar el plexo federal de los derechos personales que el congreso tiene facultad de reglamentar.

            Esta norma es de significativa trascendencia en el orden a los poderes de policía concurrentes de la Nación y las Provincias, en el ejercicio de las facultades que le compete en sus respectivas jurisdicciones para proteger la calidad de vida de los habitantes mediante la tutela ambiental , asegurar la utilización racional de los recursos naturales  , así como la preservación del patrimonio cultural y de la diversidad biológica y a la información y educación ambientales.

            Significa que las infracciones administrativas a las normas de seguridad preventivas, así como las violaciones  a las normas de fondo que dicte el gobierno nacional , ya sean de carácter represivo o resarcitorio ( penales o civiles ) serán juzgadas en las respectivas jurisdicciones locales donde se hubiesen cometido las faltas o los ilícitos ambientales .

            El Gobierno de la Nación  por disposición constitucional asume el poder de policía que corresponde a la tutela ambiental en todo el territorio de la República ,para que el Congreso de la Nación dicte la normativa básica que establezca los presupuestos mínimos de protección del ambiente , de los recursos naturales , del patrimonio natural y cultural , de la diversidad biológica , de la información  y educación ambiental.

            En concurrencia con estas atribuciones, las legislaturas provinciales deben dictar las necesarias normas complementarias de su aplicación en sus respectivas jurisdicciones., adecuadas a las modalidades y particularidades del medio ambiente y desarrollo propio de cada una de ellas.

            Debe tenerse presente que hasta esta reforma constitucional , la Nación había legislado para la Capital Federal y territorios nacionales  y las provincias por imperio de los poderes reservados , dictaban sus propias normas de protección o adherían a las federales .[6]

Este régimen de la Ley 24.051  se ha visto ahora alterado por la sanción de la Ley 25.612 que, conforme lo señala el artículo 1 “ establecen los presupuestos mínimos de protección ambiental sobre la gestión integral de residuos de origen industrial y de actividades de servicio, que sean generados en todo el territorio nacional, y sean derivados de procesos industriales o de actividades de servicios ”

 Estamos ahora frente a una Ley que establece los presupuestos mínimos de protección ambiental en materia de residuos industriales , conforme el Art. 41 de la Constitución Nacional .

En el Art. 61 “ se recomienda a los estados provinciales y a la ciudad de Buenos Aires a dictar normas complementarias a la presente ley en los términos del art. 41 de la Constitución Nacional y al Consejo Federal de Medio Ambiente. ( COFEMA ) a que propongan las políticas para la implementación de la presente ley.

El artículo 60 de la Ley 25 . 612 derogaba la Ley 24.051 pero mediante el Decreto N° 1343 ,dictado por el Poder ejecutivo el 25 de julio de 2002 ,al observar el primer párrafo del art. 60 de la Ley 25.612 , deja sin efecto la derogación de la ley 24.051 de Residuos Peligrosos .

Vale decir que , a partir de ahora tendrán que convivir ambas leyes .

Podemos inferir que como la Ley 25.612 , regula los presupuestos mínimos a que hace referencia el art. 41 de la C.N. , la Ley 24.051 queda subordinada a aquella [7]y la complementa , y en forma expresa , con relación a los residuos patológicos donde al respecto “ hasta tanto , se sancione una ley específica de presupuestos mínimos sobre gestión de residuos patológicos , se mantendrá vigente lo dispuesto en la ley nacional 24.051 y sus anexos , respecto de la materia ...”  (art 60)

Analizando específicamente  la Ley 25. 612 , en su Título II – Capítulo 1 – De la responsabilidad civil – El art. 40 dice “ Se presume, salvo prueba en contrario, que todo residuo definido según los alcances del articulo 2, es cosa riesgosa en los términos del segundo párrafo del artículo 1113 del Código Civil, modificado por la ley Nº 17711.”

            Si bien , es similar al art. 45 de la Ley 24.051 , es importante destacar que el art. 45 de la Ley 24.051 se refiere a “ residuo peligroso ” .

En cambio el art. 40 de la Ley 25612 remite al artículo 2 de esa Ley que dice “: Se entiende por residuo industrial a cualquier elemento, sustancia u objeto en estado sólido, semisólido, líquido o gaseoso, obtenido como resultado de un proceso industrial, por la realización de una actividad de servicio, o por estar relacionado directa o indirectamente con la actividad, incluyendo eventuales emergencias o accidentes, del cual su poseedor productor o generador no pueda utilizarlo, se desprenda o tenga la obligación legal de hacerlo.”

Si bien los conceptos son similares , no son iguales.

Es importante destacar que , si bien en la nueva norma  sólo se habla de cosa riesgosa , algunos fallos han entendido que también existe “ actividad riesgosa”  - Duarte , Dante y otros c/ Opalinas Hurlingan . Cam Nac. Civ. Sala I 30 – VI- 94 lo que no se ha entendido así en forma unánime en la doctrina)

La Ley 25.612 hace, además ,  una descripción expresa y más taxativa se refiere entre otras cosas a elemento  “ gaseoso ” , aquí cabe hacer la diferencia con la Ley 11.720 de la Provincia de Buenos Aires , atento a que en su art. 3 habla se sustancia u objeto gaseoso ( siempre que se encuentre contenido en recipientes ) [8]

De esto se infiere que la nueva ley , amplía , sin duda alguna su aplicación a todo el país , y parte de la presunción de que todos los residuos industriales a que se refiere el art. 2 , son “ cosa riesgosa” .

Se ha regulado , asimismo en el art. 5 que ” quedan excluidos del régimen de la presente ley y sujetos a normativa específica:

a) Los residuos biopatogénicos

b) Los residuos domiciliarios

c) Los residuos radiactivos

d) Los residuos derivados de las operaciones normales de los buques y aeronaves

De lo analizado debemos inferir las siguientes conclusiones:

Que , la  llamada Ley de presupuestos mínimos ,si bien responde a los presupuestos establecidos por el at. 41 de la Constitución .Nacional , no es una verdadera ley marco en el sentido allí expresado , sino que sólo se limita a los “ residuos industriales ”.

Que, para la nueva ley todo residuo de origen industrial y de actividades de servicios se presume cosa riesgosa .

            Que , la convivencia con la ley 24.051 va a generar graves conflictos de interpretación en cuanto a su alcance y en lo que se refiere a la terminología aplicada.

            Que , esto puede ser aprovechado por ciertas industrias para intentar eludir su responsabilidad civil frente al daño ocasionado como consecuencia de su actividad.

            Que , en definitiva, la remisión de ambas leyes al art. 1113 del Código Civil , modificado por la ley 17711 , hace que sea de aplicación esta norma , así como la doctrina y jurisprudencia desarrollada al respecto.

Que , nada regula acerca del nuevo  derecho de vecindad moderno o industrial.

El moderno derecho vecinal no debe disciplinar solamente las inmisiones interindividuales , sino todas aquellas que se denominan industriales, termonucleares ,urbanísticas , por reformas agrarias,  acaecidas  por realización  de obras urbanísticas, etcétera .

A  modo de ejemplo, mientras en el ámbito de las inmisiones tradicionales se habla de daños o molestias, tolerables o no , esenciales o no,  en el de las provocadas por la energía nuclear o por una industria química de importancia , las injerencias , emisiones o propagaciones a la propiedad ajena pueden ocasionar daños incalculables e irreparables .

Precisamente en el Derecho vecinal moderno  se deben compaginar las exigencias de la industria, como fuente de trabajo y progreso , con la tutela de otros valores fundamentales reconocidos constitucionalmente : salud , medio ambiente , calidad de vida , etcétera.

El plano real de los conflictos de vecindad presenta en la actualidad una dimensión colectiva que valora la nocividad en la esfera ajena no sólo desde el vecino individual , sino desde el industrial , ente público o empresa que lesiona de modo grave el goce del bien ajeno.[9]

La normal tolerancia entre vecinos , está regulada por el Código Civil  .

La Ley 17711 reemplazó el anterior artículo 2618 por su actual redacción  y derogó el artículo 2619 cuyo texto ahora transcribimos “ las molestias que ocasionen el humo , calor , olores, luminosidad , ruidos , vibraciones o daños similares por el ejercicio de las actividades en inmuebles vecinos , no deben exceder la normal tolerancia teniendo en cuenta las condiciones del lugar y aunque mediare autorización administrativa para aquellas .Según las circunstancias del caso los jueces pueden disponer la indemnización de los daños o la cesación de tales molestias . En la aplicación de esta disposición el juez debe contemporizar las exigencias de la producción y el respeto debido al uso regular de la propiedad ; asimismo tendrá en cuenta la prioridad en el uso .El juicio tramitará sumariamente” [10]

Que , en nuestro país la norma que pone límites a la normal tolerancia entre vecinos , que la convivencia impone necesariamente , aunque insuficiente , de acuerdo a la realidad actual descripta en el punto anterior es el art. 2618 del Código Civil [11], es por ello que debe continuar siendo de aplicación a los conflictos ambientales .

Que , en la medida que esa norma resulte insuficiente , será complementada por el art. 1113 del Código Civil .

Que , todo ello es , sin perjuicio de la aplicación del art. 41 y 42 de la Ley 25 .612 , donde el agravamiento de la responsabilidad está plenamente justificado y que dicen :

Artículo 41: En el ámbito de la responsabilidad extracontractual, no es oponible a terceros la transmisión del dominio o abandono voluntario de los residuos industriales y de actividades de servicio.

             Artículo 42: El dueño o guardián de un residuo no se exime de responsabilidad por demostrar la culpa de un tercero por quien no debe responder, cuya acción pudo ser evitada con el empleo del debido cuidado y atendiendo a las circunstancias del caso.

            Que , deberá tenerse presente que la nueva ley introduce una modificación en su art. 43 , con relación al art. 48 de la Ley 24.51 al eximir de responsabilidad al generador  “ cuando el residuo sea utilizado como insumo en otro proceso productivo , conforme lo determine la reglamentación “ a continuación se transcribe el artículo de referencia:

Artículo 43: La responsabilidad del generador, por los daños ocasionados por los residuos, no desaparece por la transformación, especificación, desarrollo, evolución o tratamiento de estos, a excepción de:

a) Aquellos daños causados por el mayor riesgo que un determinado residuo adquiere como consecuencia de un manejo o tratamiento, inadecuado o defectuoso, realizado en cualquiera de las etapas de la gestión integral de los residuos industriales y de actividades de servicio.

b) Cuando el residuo sea utilizado como insumo de otro proceso productivo, conforme lo determine la reglamentación.

Que, en definitiva , debo concluir que, la nueva ley se torna insuficiente y la convivencia con la Ley 24.051 generará conflictos , en los que las regulación legal del Código Civil , a la que hemos hecho referencia en el presenta trabajo será de fundamental importancia al momento de la resolución de un conflicto generado como consecuencia de un daño ambiental , en el sentido amplio que a esta expresión le hemos asignado.

                       Dra. María Delia Pereiro de Grigaravicius

Ponencia Nº 74

Autor:                           María Delia Pereiro de Grigaravicius

Nombre del archivo: P74 M. Pereiro

Comisión:                     Nº 2

Título de la ponencia: La responsabilidad civil frente a la nueva ley de residuos industriales y la regulación anterior sobre residuos peligrosos y patológicos.

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