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C
I CONGRESO ARGENTINO DE PREVISION SOCIAL
Litigiosidad en el ámbito previsional
Buenos Aires, 22, 23 y 24 de agosto de 2001 
Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad de Buenos Aires

Organizado por:
Comisión Administrativa de Revisión de la Seguridad Social
Asociación de Abogados de Buenos Aires
Asociación de Abogados Previsionalistas
Colegio Público de Abogados de la Capital Federal
Administración Nacional de la Seguridad Social

LA INEFICACIA DE LA EJECUCION DE  SENTENCIAS PREVISIONALES

Por Edgardo Jorge  Wasissbein
 

SUMARIO

1 – INTRODUCCIÓN
2 – SÚBDITOS O CIUDADANOS
3 – MORATORIA O INCUMPLIMIENTO
4 – ACCIÓN CIVIL O CUESTIÓN PREJUDICIAL
5 – DILACIÓN TEMERARIA
6 – EL TRAUMA DE LA “INTOCABILIDAD” DEL ESTADO
NOTAS
CONCLUSIONES

1 – INTRODUCCIÓN

Una causa, teóricamente poco concebible, del incremento del índice de litigiosidad en materia previsional, esta dada por la cantidad y duración de los procesos de ejecución de sentencias.

a) La gran cantidad tiene orígen en el incumplimiento, general o parcial, por parte de la ANSES a las condenas de que es objeto, en general en reclamos de reajuste de haberes.

Sea por la aplicación de las Resoluciones N° 813/92 y 184/93 de ANSES, sea por una pretextada falta de normativa (por ejemplo cuando la condena remite al fallo de la Corte Suprema de Justicia “Actis Caporale, Loredano”), sea por aplicación de una pauta de movilidad o de un criterio de confiscatoriedad distinto al estipulado en la sentencia condenatoria firme, una vez terminada la etapa de conocimiento del juicio y, en la mayoría de las hipótesis expuestas, luego que la ANSES haya practicado la liquidación pertinente y considerado cumplida totalmente la condena, se inicia un nuevo proceso, de ejecución de sentencia, que hace de los reclamos de reajuste un ciclo interminable que llega a superar, desde el inicio original, los diez años de duración.

b) La larga duración de los procesos de ejecución de sentencia tiene su orígen en el ejercicio abusivo por parte de la ANSES del derecho de defensa con fines dilatorios. No resulta creíble que, cuando en los aspectos casuísticos antes enunciados, existe una abrumadora jurisprudencia mayoritaria y reiterativa, la ANSES insista con excepciones, impugnaciones y agravios que son siempre rechazados, sin tener conciencia de su sin razón.

Pero si en ello aparece el orígen de este alargamiento temporal del proceso no es posible ignorar una concausa: la pasividad de la mayoría de los jueces del fuero de la seguridad social para poner límite a la mala fé procesal de la ANSES en las ejecuciones de sentencias y para hacer cumplir, por vía de ejecución forzada, las condenas.

Aunque la causa principal es la descripta en el item a) precedente, lamentablemente la reciente experiencia del año 2000 en el que, dictámenes de la Gerencia de Asuntos Jurídicos de ANSES, indicando como debía cumplirse correctamente con las sentencias condenatorias firmes, fueron dejados de lado a pedido de Auditoría por decisión del entonces Directorio Ejecutivo (colegiado) de aquella, nos (1) persuade de atacarla, momentáneamente, para encarar la cuestión enunciada en acápite b), también precedente, que juzgamos más operativa.

2 – SÚBDITOS O CIUDADANOS

La Corte Suprema de los E.E.U.U. de Norteamérica hizo suya la definición de ciudadanía de Hannah Arendt, que aquella es el derecho a tener derechos.

Los jubilados y pensionados acreedores de la ANSES por sentencias judiciales firmes son ciudadanos, argentinos o extranjeros, y tienen derecho al cumplimiento de aquellas.

Jurídicamente tener un derecho es poseer  una facultad exigible; no se trata de algo retórico, sino todo lo contrario, algo muy concreto. Que los ciudadanos argentinos o extranjeros, jubilados o pensionados, tengan derecho a que se cumpla con las condenas a la ANSES a su favor significa que si esta no las cumple voluntariamente, tienen la facultad de exigir su cumplimiento.

El artículo 505, inciso 1°, del Código Civil es perfectamente claro; el principal efecto de las obligaciones en relación al acreedor es “Darle derecho para  emplear los medios legales, a fin que el deudor le procure aquello a que se ha obligado”  y más claro aún es Marcadé, citado por Velez Sarsfield en la nota a dicho artículo “... para forzar a su deudor a procurarle aquello a que se obligó...”

Jorge Joaquín Llambiás en su TRATADO DE DERECHO CIVIL, OBLIGACIONES, Tomo I, Editorial Perrot, 1967, al tratar el inciso citado indica que “En primer término se trata de resortes o recursos autorizados por la ley y que se canalizan por intermedio de la autoridad judicial... son acciones judiciales... En segundo lugar, tales acciones tienden a la ejecución directa de la obligación... Finalmente, este recurso del acreedor está respaldado por el auxilio de la fuerza pública...” (N° 67, páginas 80/81).

Dicho en otros términos, el ciudadano jubilado o pensionado acreedor de la ANSES por una sentencia judicial firme, ante el incumplimiento de esta por parte de aquella, debe volver a recurrir al servicio de justicia (artículo 18 de la Constitución Nacional), para obtener el  cumplimiento compulsivo auxiliado por la fuerza pública.

Es que, en un país en el que sus habitantes no son súbditos sino ciudadanos, cuando el estado no cumple con sus obligaciones para con los mismos, estos pueden exigir su cumplimiento a la justicia y, ante la renuencia del estado a cumplir pese a la exigencia judicial, obtener también de la justicia el cumplimiento forzado.

3 – MORATORIA E INCUMPLIMIENTO

Antes de continuar con el desarrollo del cumplimiento compulsivo de las condenas judiciales para con los acreedores previsionales no permitiremos una digresión respecto del requisito de la exigibilidad.

Un derecho es exigible cuando ha vencido el plazo para el cumplimiento de la obligación respectiva, sea este convencional o legal.

Cuando hablamos de la ejecución forzada para el cumplimiento de una condena judicial partimos de la base que el plazo para el cumplimiento voluntario se encuentra vencido.

Nos encontramos en la hipótesis en que se haya declarado la inconstitucionalidad del artículo 22 de la Ley 24463, (2) o que, conforme la moratoria creada por el mismo, al acreedor le haya llegado la oportunidad legal para percibir sus acreencias.

Admitimos que el estado debe actuar organizadamente y que, por tanto, sus representantes deben tener la oportunidad de incluir la previsión para el cumplimiento de sus obligaciones en el presupuesto de gastos y que, incluso, ante una situación crítica como la que atraviesa, especialmente en materia previsional, puede postergar el cumplimiento total a más de un ejercicio anual y, aún, novar parte de su deuda.

Pero, en cambio, rechazamos como contrario al sistema republicano de gobierno, que vencido el plazo legal de la moratoria, el estado pueda impunemente seguir incumpliendo, alegando que aún dicho plazo no venció, o que ya cumplió, cuando en todo caso hubo un cumplimiento parcial, que implica incumplimiento parcial.

Es este el supuesto que abordamos.

4 – ACCIÓN CIVIL O CUESTIÓN PREJUDICIAL

Conforme a como se desarrolla el proceso de ejecución de sentencia en materia de reajustes ante el fuero de la seguridad social, este, más que un medio para que el acreedor haga efectivo su derecho, parece un mero instrumento previo para una acción de derecho criminal.

Con muy escasas excepciones, luego de un prolongado debate, propio de los procesos de conocimiento, desemboca en  una intimación dirigida a un funcionario jerárquico de la ANSES para que cumpla con el pago del retroactivo, sea en dinero en efectivo o títulos, y para que ajuste el haber del acreedor, notificable personalmente, bajo apercibimiento de considerar su conducta “prima facie” como desobediencia (artículo 239 del Código Penal), incumplimiento de los deberes de funcionario público (artículo 249 del Código Penal) y malversación de caudales públicos (artículo 264 del Código Penal) y, en algunos casos, de sancionarlos por obstrucción de justicia con hasta cinco días de arresto (artículo 18 del decreto ley 1285/58).

Sostenemos que, más allá de la existencia o inexistencia de delito, y de las dificultades prácticas para cumplimentar realmente con la notificación personal, tal tipo de intimación, ni la efectivización del apercibimiento remitiendo las actuaciones a la justicia represiva, pueden constituir el norte del proceso de ejecución de sentencia previsional.

El resultado del proceso penal determinará si existe o no responsabilidad delictual por parte del imputado que será condenado o sobreseído, pero no importará que el acreedor previsional satisfaga sus pretensiones.

La circunstancia que algunos de los procesos penales indicados terminen con un sobreseimiento más o menos simultáneo con el cobro de sus acreencias por el jubilado o pensionado a cuyo favor se dictó sentencia en sede civil, implica una desnaturalización de ambos procesos: el civil y el penal. Este debería terminar, como quedó dicho, con una condena o con un sobreseimiento, más allá de la percepción tardía de su crédito por el jubilado o pensionado en cuestión; y, el primero, debería terminar con ese cobro, más allá que luego se remitiera a sede penal para la investigación de un presunto delito.

Cuando se encuentra vencido el plazo para que  la ANSES cumpla con la condena, cuando esta es ejecutada y se desechan las defensas, excepciones, impugnaciones y agravios de aquella, el camino natural y normal es el del cumplimiento coactivo mediante el embargo del dinero o títulos respectivos y su ulterior adjudicación al acreedor. (ver Llambías, obra y edición citadas, N° 69, página 81). Es más, el embargo, para no perjudicar a otros acreedores ni el ordenamiento presupuestario, debería trabarse sobre los fondos que la Secretaría de Hacienda del Ministerio de Economía, Obras y Servicios Públicos debe girar  a la ANSES para el pago de retroactividades de condenas  judiciales.

Respecto del ajuste del haber mensual del acreedor, una obligación de hacer insuceptible, en principio, de igual cumplimiento compulsivo (artículo 629 del Código Civil) la solución viene dada por la indemnización de daños y perjuicios sobre la que ya previene el citado artículo 505 del Código Civil en su inciso tercero. En base a la diferencia entre el importe del haber reajustado y el que se percibe y la expectativa de vida del acreedor y sus causahabientes (tabuladas en tablas aceptadas por la Superintendencia de A.F.J.P.) se puede determinar un capital que con sus intereses se agote dentro del referido período de expectativas de vida, dando una renta mensual equivalente a la diferencia de haber aludida, y entonces simplemente se suma su monto al del retroactivo.

Se trata de un efecto anormal de la obligación (ver Llambías, obra y adición citadas, Capítulo VI, página 109 y siguientes), pero mucho menos anormal que un proceso penal desnaturalizado al efecto.

La temática sobre la colisión entre la ejecución forzada y los artículos 1 inciso 4° y 23 de la Ley 24463 será abordada en el capítulo 6.

5 – DILACIÓN TEMERARIA

Así como las medidas normales de la ejecución forzada de bienes resultan mayoritariamente obviadas en el fuero de la seguridad social, en los procesos de ejecución de sentencia, otro tanto ocurre con la potestad sancionatoria respecto de la demandada ANSES en dicho tipo de juicios.

Excepción de inhabilidad de título respecto de una copia certificada de sentencia; excepción de inhabilidad de instancia cuando se impugna una liquidación practicada por la ANSES sosteniendo que debe seguirse la vía administrativa y en su caso, contra una resolución denegatoria, intentar la acción del artículo 15 de la Ley 24463, olvidando en esta situación su muy invocado artículo 19 de la misma ley y la doctrina de la Corte en la subespecie; excepción de pago total invocando pagos reconocidos, pero como parciales en la demanda; excepción de cosa juzgada, sosteniendo que la única interpretación válida de la sentencia en ejecución es la de ANSES, que prevalece sobre la de la propia justicia; impugnación de la fecha inicial de pago de retroactividades establecida en   una sentencia pasada en autoridad de cosa juzgada, invocando que debe prevalecer una resolución interna propia: negar los efectos de la cosa juzgada respecto de la movilidad, invocando jurisprudencia de la Corte de procesos de conocimiento con sentencias firmes distintas; oposición de la defensa de limitación de recursos, cuando ya la ANSES pagó, aunque de modo incompleto, por llegar el órden de prelación del acreedor, son chicanas que se repiten por la ANSES en casi todas las ejecuciones que se promueven en su contra, y que, luego de rechazadas, son reiteradas en segunda instancia, para volver a ser nuevamente rechazadas. Y hasta vuelven a reiterarse en primera instancia con posterioridad.

Conforme al artículo 551 del C.P.C.C.N. en caso de mandarse llevar adelante la ejecución “... al ejecutado que hubiere litigado sin razón valedera u obstruído el curso normal del proceso con articulaciones manifiestamente improcedentes, o que de cualquier manera hubiere demorado injustificadamente el trámite, se le impondrá una multa a favor del ejecutante, cuyo monto será  fijado entre el cinco por ciento y el treinta por ciento del importe de la deuda, según la incidencia de su inconducta procesal sobre la demora del procedimiento”. A su vez el artículo 554 del mismo cuerpo legal prescribe. “Si el ejecutado hubiere provocado dilación innecesaria en el cumplimiento de la sentencia de remate, el juez le impondrá una multa, en los términos del artículo 551, sobre la base del importe de la liquidación aprobada”.

Aunque atípico en una ponencia para un congreso, nos hemos permitido citar textualmente los artículos transcriptos, porque ante su meridiana claridad resulta sorprendente que, iniciada la feria estival del año 2001 no tengamos conocimiento de sanción alguna impuesta a la ANSES en los términos de los mismos, pese a que la descripción sintética realizada en el segundo párrafo del presente capítulo amerita su aplicación con el máximo rigor.

La circunstancia que la ANSES sea una repartición autárquica estatal no la excluye del deber de actuar con lealtad y buena fé procesales, es sino que agrava su responsabilidad, por serle exigible actuar con mayor prudencia que los litigantes personales (regla artículo 902 del Código Civil).

La ANSES es la única demandada en los procesos de ejecución de sentencia previsionales; no puede ignorar los criterios hermenéuticos uniformes de las tres salas y de no menos de ocho de los diez juzgados del fuero.

Y la reiteración de planteos considerados inconducentes con conciencia de ello constituye temeridad y, lo que es peor, una temeridad que incrementa la litigiosidad que socava la capacidad operativa del fuero, que debe ser sancionada, en cumplimiento de  un deber ético y judicial.

6 – EL “TRAUMA” DE LA “INTOCABILIDAD” DEL ESTADO

Hasta el 7 de Setiembre de 1966, fecha en la cual la Corte Suprema de Justicia de la Nación, emitió su fallo en el conocido caso “Pietranera, Josefa y otros  C / Gobierno Nacional”, las sentencias condenatorias contra el estado eran meramente declarativas, conforme a una interpretación literal del artículo 7 de la Ley 3952.

Durante los veinte años subsiguientes se procedió a una innumerable serie de ejecuciones forzosas de condenas al  estado y sus reparticiones autárquicas. Obtenida una sentencia firme en un juicio de dar cantidades de dinero o subsumible en las mismas, practicada y aprobada la liquidación pertinente, el acreedor pedía que se intimara al deudor a que manifestara en que plazo razonable cumpliría con su obligación, dentro de un breve plazo para hacerlo, bajo apercibimiento de fijarse judicialmente el  plazo de cumplimiento. En la década del ochenta era común que el estado pidiera plazos del órden de los ciento ochenta  días, que ante la oposición del acreedor el juez los estableciera en noventa, y que, a su vencimiento, se procediera al embargo y ejecución forzada. Así se llega a la sanción del decreto 679/88, reglamentario del artículo 7 de la Ley 3952, con el cual se pretendía llegar a un sistema de comunicación de las sentencias firmes condenatorias del estado y sus reparticiones autárquicas a la Procuración del Tesoro, para que esta requiriera los fondos para abonarlos, los que debían ser previstos en el siguiente presupuesto anual, y girados dentro de los noventa días de su aprobación a la Procuración, para que esta los depositara en los juicios respectivos.

Con la unánime crítica doctrinaria, algunos pronunciamientos judiciales aislados sobre su inconstitucionalidad, a pedido de la propia Procuración General del decreto fué dejado en suspenso.

Durante toda esa época el país se encontraba sumido en un proceso inflacionario grave en el que pedir anticipos  de partidas de un próximo presupuesto era normal para los entes estatales y la espera para el cobro implicaba un grave deterioro para el acreedor.

Así llegamos a la década del noventa y a la estabilidad con la Ley 23928. Ya en el mismo 1991 entra en vigencia la Ley 23982 que, además de consolidar la deuda pública al 31 de marzo de 1991, dispuso en su artículo 22 que sólo resultaba ejecutable el crédito no consolidado cuando no se incluyera la previsión presupuestaria para su pago a la finalización del período de sesiones ordinarias del congreso.

Esta solución, razonable, que permitía armonizar el interés público del órden presupuestario con el derecho de propiedad de los acreedores, se vió luego desnaturalizada por el abuso legislativo de prohibir las medidas ejecutorias contra el estado y sus reparticiones autárquicas; en materia previsional por los artículos 1 inciso 4°, y 23 de la Ley 24463 y, en el órden general,  por normas similares que se incorporaron a la Ley Complementaria Permanente del Presupuesto Nacional.

Estas disposiciones son manifiestamente inconstitucionales porque avanzan sobre el derecho de propiedad de los acreedores con condena judicial firme exigible (exigible?) contra el estado, sobre la independencia del poder judicial y sobre el sistema republicano de gobierno, infringiendo los artículos 1, 14, 17, 18, 31, 108 y 116 de nuestra Ley Fundamental.

De no quererse declarar su inconstitucionalidad, por la gravedad institucional que tal decisión acarrea, en los casos concretos en que se pida la ejecución forzada, que es lo que hace exigible y no declarativa la condena, podrá utilizarse el aufemismo de la inaplicabilidad, como ya lo hizo la Corte Suprema en el citado caso “Pietranera”, respecto del artículo 7 de la Ley 3952.

Sin embargo, parece haberse instalado en el Poder Judicial un verdadero trauma para el uso de sus facultades para proceder a la ejecución forzada contra el estado y sus entes  autárquicos, trauma al que no es ajeno el fuero de la seguridad social.

Según la psiquiatría el trauma individual es el estado que acontece a una persona que debe enfrentar una situación riesgosa sin estar preparado para la misma y, según Erickson el trauma colectivo es “un golpe al tejido social que daña a los lazos que unen a la gente y perturba el prevalente sentido de la comunidad” (Portal Yahoo, Health 2/2/00, “Collective Trauma: Insights from a research errand”).

Una crítica injusta y despiadada de “economicistas” (que no es lo mismo que economistas) que parten de la idea que el respeto por los derechos y por las personas queda supeditado al aritmético cierre de las cuentas económicas, de la que se han hecho eco los medios de comunicación radiales, escritos  y televisivos, gran parte de los políticos y ha ganado a una parte sustancial de la opinión pública, dirigida hacia los jueces, juristas y abogados, ha creado en la comunidad judicial, el trauma de la “intocabilidad” del estado, siendo contados los casos en que se disponen medidas de ejecución directa contra el estado nacional o sus entes autárquicos, ANSES incluida.

No es una novedad que los Poderes Ejecutivo y Legislativo invadan esferas reservadas al Poder Judicial, lo novedoso reside en una especie de autorestricción de este último para hacer efectivas las condenas al estado y sus entes autárquicos, lo que es más peligroso aún que aquellas invasiones, ya que este tipo de autolimitación deja inermes a los ciudadanos contra la violación de sus derechos fundamentales.

CONCLUSIONES

I – El incumplimiento deliberado, total o parcial, de las condenas por sentencia firme por parte de la ANSES constituye una de las causas de litigiosidad en el fuero de la seguridad social.

II – La conducta dilatoria de la ANSES en las ejecuciones de sentencias de reajustes constituye una causa agravante de la litigiosidad en el fuero de la seguridad social.

III – El proceso de ejecución de sentencias en materia de reajustes contra la ANSES no debe constituir una cuestión prejudicial para la promoción de una acción penal desnaturalizada con el objeto del cumplimiento de una condena civil.

IV – La ejecución forzada, embargo mediante, constituye el modo natural de terminar los procesos de ejecución de sentencia contra la ANSES en materia de reajuste, ante la reticencia de la misma para cumplir, debiendo dirigirse los embargos contra los fondos del presupuesto nacional que debe asignarle la Secretaría de Hacienda para el pago de retroactividades de condenas judiciales.

V – Corresponde a los jueces sancionar con el máximo rigor, en los términos de los artículos 551 y 594 del CPC Y CN, las conductas puramente dilatorias de la ANSES en los procesos de ejecución de sentencia.

VI – El fuero de la seguridad social mayoritariamente no escapa al trauma colectivo de la comunidad judicial para tomar medidas de ejecución forzada contra el estado y sus entes autárquicos, lo que supone un estado de desprotección para jubilados y pensionados.

NOTAS

(1) La redacción es en plural porque se basa en la actividad y experiencia del estudio que dirigen con el suscripto las Dras. Cora Elena Salperin y Martha Luz

Frenkel, e integran otros colegas y colaboradores.

(2) Consideramos que el referido artículo es inconstitucional, compartiendo el criterio sentado por la Cámara Federal de Apelaciones de la Seguridad Social, Sala II, en su sentencia definitiva del 26/2/99, dictada en la causa “Fernandez Vicente  C / ANSES S / Dependientes: Otras Prestaciones” posición minoritaria que no implica el único supuesto para desarrollar la cuestión en estudio.

Por Edgardo Jorge  Wasissbein
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